行政学的“范式转变”:争论、澄清与启示,简要描述项目范式转换的各个方面

关于行政学“范式转变”的讨论，特别是关于“公共管理是否构成一种新的学科范式”的问题，不仅起源于西方行政学界，而且近年来在国内行政学界围绕这一问题展开了一系列的讨论和辩论。支持者和反对者都有。在此，本文简要梳理了其中的代表性观点。

(a)支持者及其主要观点

1.外国代表学者及其观点

澳大利亚学者欧文斯·休斯(OwenHuges)无疑是“范式转变”和“公共管理范式”最坚定的支持者之一。他认为，行政领域的范式转变是正常的，竞争范式频繁出现，而公共管理是取代传统行政范式的新范式(范式)。他认为:“一个学派的衰落往往伴随着另一个学派的出现。在这里，这所新学校是公共管理。”[2]

美国学者尼古拉斯·阿什瑞(NicholasHenry)关于行政科学发展的五种范式理论也是支持者中的代表性观点。他认为行政管理的发展经历了几次范式转变，形成了五种不同的范式。前四种范式分别是:政治-行政二分法范式、一般行政原则范式、作为政治学的行政范式和作为管理学的行政范式。自20世纪80年代以来，公共行政发展中出现了一种新的学科范式，即公共行政范式，或称公共行政范式[3]。

美国学者佩里和克雷默认为公共管理是一种不同于传统公共管理的新范式和新方法。他们宣称:“公共管理作为现代公共行政的一个特别焦点，是一个全新的事物。”[4]波兹曼和斯特拉斯曼(Bozeman&Strassman)更直接地将公共管理视为取代传统公共管理的全新学科框架。他们在《公共管理战略》(Public Management Strategy)一书中明确指出，“本书使用的概念是公共管理，而不是公共行政。它比公共行政更令人担忧……与总是与政府官僚机构密不可分的公共行政相比，新术语公共管理更加灵活。”[5]

2.国内有代表性的学者及其观点

陈振明教授认为西方行政经历了三个发展阶段，即从公共行政到新公共行政再到公共管理的三个范式转变。他认为公共管理超越了公共行政。“公共管理方法或范式...公共管理作为一种超越传统公共行政和政策分析的新方法和范式，被认为是公共部门管理研究的发展方向。”[6]

顾建光教授认为，自近代以来，国际公共管理领域形成了三种主导范式，即公共行政、新公共管理和新公共治理，这三种范式在时间序列上有一个变化和转化的过程，具有不同的核心概念、理论基础和实践路径[7]。

其他学者认为，公共行政与公共事务和公共政策一起构成了公共管理范式的三种研究方法。季明明教授指出:“当前‘重建政府’的行政改革浪潮极大地冲击了传统的公共行政体系，为公共行政学科的兴起铺平了道路；公共行政、公共事务和公共政策构成公共管理学科的三大支柱。”[8]

(2)反对者及其主要观点

1.外国代表学者及其观点

格鲁宁认为，行政科学没有统一的范式，公共管理也不是一种新的范式。他指出:“公共管理不是政治学和行政学的新范式。政治和行政科学家远未就该学科体系达成任何一致。”[9]

隆美尔和克里斯蒂安(J . J .隆美尔和J .克里斯蒂安森)也认为公共管理不是一种新的范式，因为它的两个理论基础，即公共选择理论和管理主义是矛盾的。因此，如果建立公共管理范式，只能选择其中一种理论作为理论支持，而不能选择这两种理论作为理论基础，正如[所说的那样。

此外，一些外国学者认为公共管理是政策学派有意提出的一个概念。20世纪70年代末，政策学派逐渐陷入了一个相当尴尬的境地:它发现自己培养的政策分析师不如经济学专业的分析师有竞争力；公共部门对政策分析师的实际社会需求很少，而对管理者或政策执行者的需求很大。在这种困境中，政策学派认识到它需要与行政有某种联系，但它不同于“旧式”行政的研究领域。因此，“公共管理”的概念就是为了解决这个问题而设计的。对此，切斯特纳特兰德(ChesterNewland)曾将这群公共管理学者描述为“一群来自政策学校的难民”。他们从其他学科(主要是经济学)移民到政策学校，然后到公共管理，并相信每个学科都是“新事物”[11。甚至政策学派的领袖艾伦·威尔达夫斯基(AaronWildavsky)也认为，“用‘管理’一词取代‘行政’实际上是在公共管理的名义下复兴传统的公共行政。”[12]

2.国内有代表性的学者及其观点

丁煌教授认为:“公共行政自1887年成为一门独立的学科以来，经历了一个发展和演变的过程，形成了许多理论学派。自20世纪80年代以来，公共行政的分支逐渐从公共行政中出现。公共管理的出现主要是为了满足20世纪70年代末社会和科技发展的需要。”[13]也就是说，公共管理只是公共行政的一个分支或一种新的表现形式，以便在新的历史条件下处理实践中的新问题。

蔡李惠教授认为，公共管理范式的兴起的观点是不成立的。他指出:“虽然公共管理和公共行政在一些概念、方法和研究模式上有所不同，但在管理主体、管理对象范围、基本功能和社区信仰方面都是一样的。”[14]

一些学者更激进地批评了公共管理是一种新范式的观点。张康之教授在详细分析“行政”、“公共行政”和“公共管理”概念异同的基础上，认为不值得把与新公共管理运动相关联的公共管理理论吹捧为新的理论范式。他指出:“严格来说，目前还没有系统的公共管理理论。它的政府改革计划只体现了工具主义精神，是实用主义哲学原则的操作性实践。它没有普遍意义。从学科结构的角度来看，公共管理的概念只显示了不同于“行政”和“公共行政”的研究领域。将公共管理作为一种理论来引入和构建是错误的。”[15]

可见，行政科学中的“范式转换”问题在国内外学术界引起了很大争议。作者认为这个问题应该从两个方面来解释。首先，我们需要对“范式”和“范式转换”进行理论解释。其次，结合行政主体的发展，对行政主体的历史进行考察。接下来，笔者试图从这两个方面从理论上阐明行政学的“范式转换”。

(一)“范式转换”理论述评

“范式”一词最早是由美国科学历史学家托马斯·库恩(ThomasKuhn)在其被广泛引用的经典著作《科学革命的结构》中提出的。库恩认为，科学革命是一个循环过程，在这个过程中，新的科学观取代了传统科学，传统科学可以表述为“前科学-传统科学-危机-科学革命-新的科学观(pre-science)-传统科学”。其中，“范式”是一个与常态科学(NormalScience)密切相关的概念，包括两个基本内容。一个是“科学界”(ScientificCommunity)，即一群坚持科学研究领域专业信仰的坚定支持者。他们“接受了类似的教育和专业培训——学习了相同的技术文件，并从中获得了许多类似的教训。在这个群体中，沟通相当充分，专业判断相当一致，[“16]159。第二，科学研究和科学实践活动中一些公认的例子，包括概念、术语、理论、法律和观点，可以为科学研究传统的出现提供一致公认的模式。任何具有这两个基本内容的科学成就都可以称为“范式”。根据库恩的定义，范式是“公认的模型或[模型”90。

库恩在阐述范式的概念后，进一步提出科学革命的本质是从一种范式向另一种范式的转变和转化过程。他指出:“当一种异常现象发展到似乎是常规科学中的另一个难题时，它就开始转变成危机和异常科学。”因此，这种异常现象本身已经被同行们更广泛地认识到。“[16] 122换句话说，范式转变的发生是因为现有范式不能或不能充分解释正在出现的事件或社会事实，导致危机和异常，从而触发新范式的出现并取代现有范式。

在这一点上，我们可以对“范式”和“范式转变”做一个简短的总结。当一个新的科学概念形成和发展时，它的科学成就将吸引一群坚定的支持者，形成一个科学共同体，并成为大多数人公认的模式或范式。科学发展已经进入“常规科学”阶段。然而，随着时间的推移和环境的变化，现有的范式越来越无法解释新出现的事物和社会事实，导致危机、反常甚至异端。当危机和异常积累到一定程度时，就会爆发一场科学革命，导致一种新的科学观取代现有范式，并逐渐发展成为一种新的“范式”。结果，科学发展进入了传统的科学阶段，形成了一个循环过程。

那么，管理学科的发展符合上述科学革命的进程吗？换句话说，行政管理的发展有没有“范式转变”？由于库恩从科学发展史的角度解释了科学革命的结构，因此也有必要结合行政科学的发展史来解决这个问题。当然，这项工作的一个基本前提是我们把行政视为一门科学。

(二)纪检史上的“范式转变”

1887年，伍德罗·威尔逊(WoodrowWilson)开创性著作《行政研究》的出版，标志着行政作为一门独立学科的诞生，这基本上已经达成共识。然而，在威尔逊之前，一些欧洲学者已经提出了丰富的行政思想。正如威尔逊所指出的，“所有管理博士学位都来自欧洲。这门科学不是我们创造的，它是一门外国科学，很少使用英语或美国语言规则。它是由法国和德国的教授开发的。[“17]人们普遍认为，欧洲大陆的官方科学和行政法是现代公共行政的起源。“行政”一词最早由德国学者弗里德里希·冯·斯坦(FriedrichVon Stein)使用，他的七卷巨著《行政》是他行政思想的缩影。斯坦从有机体理论出发，认为国家是一定社会秩序下的人格主体，它在心理意义上具有意志与活动的对立，具体表现为政治与行政的关系。斯坦认为政治是国家有组织的意志，而行政是国家根据意志进行的活动。除了斯坦，另一位德国学者约翰·伦奇(JohemnBluntsohi)也提出了丰富的行政思想。他把政治和行政之间的关系比作大脑和四肢之间的关系。政治是“国家在重要和普遍事务上的活动”，而行政是“国家在个人和次要事务上的活动”。因此，前者属于“政治家的特殊活动”，而后者属于“技术人员的问题”。这两位学者的贡献在于他们对如何看待国家意志和国家行为之间关系的看法。威尔逊的公共行政思想深受这两位德国学者的启发。从科学发展和科学结构的角度来看，这一时期的公共行政实际上处于学科观的形成时期，可以说是公共行政学科发展的“前科学”阶段。

威尔逊之后，由于古德诺的政治-行政二分法和列昂纳多·怀特、路德·古利克、乌尔威克等人的努力，行政作为一门独立的学科，有了自己完善的理论体系和研究对象。弗雷德里克·卡塔伊勒(FrederickTaylor)的科学管理原则、法约尔(Fa Yueer)的一般管理原则和马克斯·韦伯(MaxWeber)的官僚主义理论为行政科学的发展提供了模型、方法和原则，奠定了行政科学的学科基础。这一时期的行政也被称为“传统公共行政”或“古典公共行政”。根据科学发展观和科学结构理论，这一时期的公共行政进入了“常规科学”阶段。它不仅有一个“科学界”，即一群坚定的支持者和支持者，而且取得了辉煌的科学研究成果。出现了一些公认的概念、理论和模式，如专业分工、等级控制、科学管理和官僚主义。因此，行政学的学科范式已经形成。

由于传统公共行政是一门新兴学科，很难避免所有新学科的不成熟和无知。因此，许多学者对它进行了批评和诘问。赫伯特·西蒙(HerbertSimon)、德怀特·瓦尔多(DwightWaldo)和罗伯特·达尔(RobertDahl)等学者分别从相应的角度对传统公共行政的缺陷进行了批判和质疑。其中，传统公共行政中的“效率第一”概念受到的批评最多，也最严重。这一概念体现在政府管理的实践中，导致了一系列的社会问题，如贫困和社会不公。结果，政府开始面临危机。20世纪60年代末，新公共行政应运而生，高举“社会正义”的旗帜。该学派反思并强烈批判了传统的“效率优先”观，倡导社会公平的价值，强调“社会效率”而不是“机械效率”，这在行政学研究中引起了广泛关注和热烈讨论。虽然新公共行政有一个由沃尔多、弗雷德里克森和斯蒂尔曼等有影响力的支持者组成的“科学界”，但它并没有取得足够的公认科学研究成果。这表现在两个方面。首先，新公共行政缺乏概念和理论上的一致性；二是没有具体措施来实现具有可操作性的“社会效率”。因此，新的公共行政终于没有生根，就像昙花一现。《布莱克威尔政治学百科全书》对新公共行政发表了如下评论:“20世纪60年代，当20世纪政治动荡时，美国出现了一场新的公共行政运动，这是那十年行政领域激进政治的回声。新公共行政的重点是如何让官僚机构反映一些“客户”(尤其是穷人)的愿望，而不是反映其他“客户”(尤其是整个中产阶级)的愿望。新的公共行政缺乏概念上的一致性，没有明确的宪法基础，没有扎根，很容易被反对者认为仅仅是情绪爆发而不予理会。”[18]因此，新公共行政不是一种新的学科“范式”，而是为应对危机而形成的理论学派和学术学派。

20世纪80年代西方政府普遍面临的信任危机迫使这些政府进行大规模的政府改革，如美国的“重塑政府”运动和英国的“下一步行动计划”。作为一门建立在政府管理实践研究基础上的学科，行政学自然应该承担为这一改革提供理论支持的重要任务。然而，传统行政大力倡导的官僚组织无法应对和解决上述问题，学科范式再次面临危机和畸形。因此，随着西方政府的改革运动，新公共管理应运而生。与传统公共行政相比，新公共行政的主体更广，包括政府公共部门、非营利部门、第三部门和权威机构等社会公共组织。此外，新的公共管理倾向于强调对结果的责任、公民参与以及权力和责任的下放。然而，尽管新公共管理在理论和实践上都取得了很大的成就，但仍然属于“效率第一”的模式。因此，新公共服务、后现代公共管理和公共治理的理论和流派提出了各自的替代主张，包括强调责任机制、构建以服务为核心的合作治理机制、注重民主价值观和公共利益。它们与新公共管理一起，构成了现代公共管理的有机组成部分。然而，公共管理不能被视为一种新的学科范式。一方面，它没有一个科学界。新公共管理、新公共服务、后现代公共管理和公共治理的研究者和学派都有各自不同甚至对立的理论。另一方面，尽管它取得了一些科学成就，但它并不是公认的范式或模式。甚至公共管理的主要代表克里斯多佛胡德(ChristopherHood)也不得不承认，“近年来，公共管理领域引起了大量的讨论。在世界上，范式转换已经成为司空见惯的事情。然而，即使在分析公共管理的基本知识时，也没有普遍的共识。”[19]