公共行政学研究的范式变迁,公共行政的发展

(一)国外学者对公共行政范式变革的主要观点和评论

美国公共行政科学家奥斯特罗姆(Ostrom)认为，公共行政有两种基本范式，即官僚行政理论和民主行政理论。官僚行政理论以威尔逊和韦伯的理论为基础，强调集权和等级制的行政系统。民主行政理论植根于汉密尔顿、麦迪逊、托克维尔等人的思想，强调分权、有限和民主的行政制度。这两种行政理论有着根本的区别，但都集中在行政制度问题上，这只是公共行政研究的一个方面。公共行政更关注政府与市场、政府与社会的宏观关系。因此，用官僚行政理论和民主行政理论来概括公共行政的范式转变，似乎缩小了公共行政的研究范围。

著名行政学家欧文·休斯(Owen Hughes)也持有两阶段理论，他认为公共行政的发展经历了两种范式:传统公共行政和新公共行政。前者源于韦伯、威尔逊和泰勒的理论，而后者主要基于经济理论和私营部门管理理论。从范式转换的标准来看，休斯的分析抓住了问题的关键，但他似乎忽略了新公共服务理论和治理理论等基于与新公共管理理论完全不同的理论的新理论趋势。它们代表了一种新兴的理论范式。

美国著名行政学家尼古拉斯·亨利以“定位”和“焦点”为坐标，认为公共行政经历了五个范式转变:范式1是政治与行政的二分法，范式2是公共行政的原则，范式3是作为政治学的公共行政，范式4是作为管理科学的公共行政，范式5是作为公共行政的公共行政(亨利，2002:49-77)。事实上，亨利对范式的使用在这里并不规范。亨利“所谓的五个范式阶段实际上是基于公共行政的主体地位。这五个阶段之间没有相互推翻和替代，只有公共行政范式内研究重点的变化”(王令山，2009:50)。例如，范式2中的公共行政原则基于范式1中的政治和行政二分法。因此，范式2实际上是范式1的进一步发展，而不是替代。因此，亨利对公共行政范式转变的划分是不准确的。

(2)国内学者对公共行政范式转变的观点和评论

陈振明教授的公共行政三阶段范式理论是国内学术界较为一致的观点。他认为，公共行政在其100多年的发展历史中经历了三次重大范式转变，即从传统公共行政到新公共行政，再到(新)公共管理(陈振明，1999:79)。根据范式转变的标准，公共行政和(新)公共管理确实可以称为范式转变，而新公共行政是否可以称为范式转变仍有待讨论。新公共行政批判和否定传统公共行政的效率观和政治行政二分法，积极倡导社会公平的价值理念。这种社会关怀的精神当然是有价值的，但是新公共行政对传统公共行政的批评多于它所建构的。它没有建立一个被其成员接受的完整的理论体系。正如布莱克威尔政治学百科全书所说:“新公共行政缺乏概念上的连贯性，没有明确界定的宪法基础，未能扎根，并且很容易被反对者忽视，只是一种情感爆发”(米勒，博格丹诺，1992:613)。因此，本文认为新公共行政不足以构成传统公共行政的替代范式。

中国也有一种流行的观点，认为政策科学是公共行政研究的新范式。例如，杨宏山认为政策科学开辟了公共行政研究的新范式(杨宏山，2004:35)。政策科学以公共政策为研究对象，以政策体系和过程为研究核心。它的兴起体现了行为主义研究方法在公共行政领域的应用，进一步拓宽了公共行政的研究范围。然而，政策科学的研究范围过于狭窄，过于关注公共政策的研究，而忽略了公共行政的其他方面。因此，政策科学的兴起只能被视为公共行政研究领域和范围的扩展和深化，而不能被视为一种独立的公共行政范式。

我国一些学者也把新公共服务理论、治理理论、网络治理理论等在批判新公共管理理论的基础上发展起来的理论视为公共行政研究的新范式。从范式转换的标准来看，这些理论确实是建立在与新公共管理理论不同的理论基础上的，新公共管理理论可以被视为公共行政的范式转换。然而，仔细研究这些理论可以发现，它们已经提出了类似的命题或命题。这些理论之间有什么样的关系，它们是否可以简化，它们在公共行政范式转变中处于什么位置，都是有待进一步讨论的问题。

回顾国内外学者对公共行政范式转变的观点，发现学者们在这一问题上仍有很大分歧。这一方面是由于学者们对范式和范式转换标准的不同理解，另一方面是由于公共行政本身的复杂性。本文认为，在使用范式这个术语时，应该严格遵循库恩对范式的定义。我们不应该扩大范式这个术语，把范式等同于发展阶段。这也是我们在讨论公共行政范式时应该特别注意的一个方面。

本文在借鉴国内外学者观点的基础上，结合自己对公共行政发展史的理解，认为在公共行政发展史上，有三种理论构成了一个完整的理论体系，不同理论体系之间有着明显的替代关系，即传统公共行政理论、新公共管理理论和公共治理理论，构成了公共行政发展的三种范式转变。

(一)公共行政的传统范式

从时间的角度来看，传统公共行政范式基本上可以分为1887年公共行政的诞生和20世纪70、80年代新公共管理理论的兴起。这一范式基于威尔逊、古德诺的“政治-行政二分法”和马克斯·韦伯的“官僚主义”理论。其基本逻辑是通过政治和行政二分法将行政与政治作为一个独立的领域分开。政治是国家意志的表达，强调公平、代表性和回应性等民主价值观。行政是国家意志的实现，它的最高价值或最大好处是效率。威尔逊特别强调:“行政不在‘政治’的特殊范围之内……政治是国家在‘重要和普遍事务’中的活动，而另一方面，‘行政’是‘国家在个人和次要事务中的活动’。因此，政治是政治家活动的特殊领域，而行政是技术人员的事”(威尔逊，1997:15)。那么如何实现公共行政的效率呢？传统公共行政认为韦伯的官僚主义是实现执行效率的最有效工具。它试图通过官僚制度实现效率的最大化，官僚制度是严格的等级约束制度、明确的分工、完善的规章制度和权责匹配制度。同时，传统公共行政也认为公共行政领域存在一些科学的管理原则，“行政管理研究的目的是将行政方法从经验实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定原则”(威尔逊，1997:14)。因此，传统公共行政的基本内容可以概括为:第一，坚持政治与行政的二分法；第二，以效率为公共行政的价值取向；第三，它认为官僚主义和行政原则是实现效率的最佳途径。第四，注重政府的内部组织、人员、法律法规，忽视政府与外部环境的互动，或者认为政府与外部环境的互动属于政治范畴而非行政范畴。从传统公共行政的基本内容可以看出，传统公共行政研究的重点在于如何进行制度建设和完善政府内部组织结构。

传统公共行政被视为基本范式的原因主要基于以下几个方面:首先，从理论基础来看，传统公共行政学派普遍接受了“政治-行政二分法”和韦伯的“官僚主义”理论，因此传统公共行政具有共同的理论基础。传统公共行政的研究并没有脱离威尔逊-韦伯建立的基本框架。这一基本框架不仅限制了公共行政的研究范围，也留下了有待后续研究解决的问题。其次，从范式的方法和应用角度来看，传统的公共行政学派把官僚主义作为政府运作的理想形式，并认为有具体的行政规则。通过寻找这些规则，可以找到实现政府效率的最佳途径。围绕这些理论，还形成了一批坚定的支持者，如威尔逊、古德诺、怀特、威洛比、古利克、乌尔威克等。正是因为它有统一的理论基础、方法和应用，并形成了相应的科学界，传统的公共行政才可以称为范式。

(二)新公共管理范式

二战后，凯恩斯主义国家干预主义在西方国家广泛实施。政府的职能和规模急剧扩大。政府干预社会生活的各个方面，在战后初期对促进各国的恢复和发展发挥了重要作用。然而，在20世纪70年代，西方国家普遍进入了以“三高一低”(高通胀、高失业率、高财政赤字和低经济增长率)为特征的“滞胀”阶段，凯恩斯主义者对此难以解释。与此同时，政府职能和规模不断扩大的弊端开始显现。政府占用了大量的社会资源，引起了公众的普遍不满。官僚机构效率低下，臃肿不堪，很难迅速满足公众的需求。此外，随着经济全球化的蓬勃发展和信息时代的到来，传统的政府管理模式陷入了金融危机、信任危机和管理危机。正是在这种背景下，英美等西方国家开始进行大规模的政府改革，这就是所谓的新公共管理运动。新公共管理运动是一场影响广泛的政府改革运动，它构成了20世纪末西方发达国家政府改革的主题。

新公共管理运动的指导思想是新公共管理理论，它以现代经济理论(新制度经济学)和私营部门管理理论为基础，全面完善政府的职能范围和运行机制。新制度经济学认为政府不是万能的，政府可能会失败，所以政府应该是一个“有限的政府”。所谓有限政府主要是指政府的职能和行动领域，政府的运作方式受到严格限制。政府应该将其职能限制在市场失灵和政府失灵的范围内。同时，在新公共管理理论的倡导者看来，市场机制在本质上优于政府机制，因此它强调在公共管理中引入市场力量，通过市场提供公共服务，通过公私部门之间的竞争提高公共服务的供给效率。此外，私营部门的管理方法和手段比政府官僚机构更有效。因此，强调政府应吸收企业管理中的先进管理理念和方法，如流程再造、放松管制、权力下放、客户导向、结果导向、绩效管理等如新公共管理(Nu Skin Public Management)倡导的方法，都源于企业管理实践。新公共管理理论的标准模式是奥斯本和盖博提出的“企业家政府”理论。总的来说，新公共管理理论的主要内容如下:第一，坚持有限政府的基本理念；其次，强调市场机制在公共管理中的应用。第三，它提倡在政府运作中更多地使用私营企业管理。第四，以“3E”——经济、效率、效益为价值取向。这一时期，对公共行政的研究不再局限于政府本身，而是更多地关注政府、市场和社会之间的关系。

新公共管理理论被视为公共行政新范式的原因主要有以下几个方面:首先，从理论基础上看，新公共管理理论是建立在与传统公共行政完全不同的理论基础上的。其理论基础是新制度经济学(主要是公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论)和私营部门管理理论。它抛弃了传统公共行政的两大理论基石——政治-行政二分法和官僚主义理论，建立了新的理论基础。其次，从范式的方法和应用角度来看，传统公共行政注重官僚制度的完善和行政原则的探索，而新公共行政更倾向于市场机制和私营部门管理，并从企业管理领域汲取更多经验。因此，新公共管理理论也被称为市场公共管理。围绕新公共管理理论，还形成了一批坚定的支持者，如奥斯本、盖布尔、欧文·休斯等人。新公共管理理论与传统公共管理有着不同的理论基础、方法和应用，形成了相应的科学共同体。因此，本文认为新公共管理理论是一种不同于传统公共管理的新范式。

(三)公共治理范式

新公共管理理论在世界范围内广受欢迎的同时，也受到了许多批评，如对新公共管理理论价值取向的批评、对新公共管理中公私部门混淆的不满、对新公共管理市场偏好的否定等。在此基础上，出现了许多可供选择的理论，如新公共服务理论、治理理论、“善治”理论、网络治理理论等。本文认为，虽然这些理论在侧重点上有所不同，但它们的理论核心是一致的，即它们强调通过合作、谈判、伙伴关系和建立共同目标来实现公共事务的治理。因此，它可以统一到公共治理理论的范畴。所谓公共治理“是指政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等许多公共管理主体相互合作，在相互依存的环境中分享公共权力和共同管理公共事务的过程”(丁煌，2011:455)。

公共治理理论的兴起有其深刻的社会背景。首先，公共治理理论的兴起源于传统公共行政范式和新公共管理范式的缺陷。传统公共行政强调通过官僚机构管理公共事务，而新公共行政则更喜欢市场和企业机制。然而，公共管理的实践一再证明，任何一个主体，无论是政府还是市场，都难以有效地管理公共事务。因此，公共管理的实践需要一种不同于传统公共管理和新公共管理理论的新范式。其次，社会力量的崛起推动了公共治理的兴起。作为市场和政府之外的第三部门，社会力量在弥补市场失灵和政府失灵方面发挥着独特的作用。随着公民社会的不断发展和非营利组织的蓬勃发展，公民的自主意识和参与意识不断增强。他们还需要参与公共事务的治理。社会力量参与公共事务治理是未来公共行政发展的必然方向。在此背景下，公共治理理论应运而生。从基本内容来看，公共治理理论主要包括以下几个方面。首先，它强调治理主体的多样化。公共治理理论认为，政府、市场、非营利组织、社区和公民个人都是公共事务的治理主体，都在治理中发挥着不可或缺的作用。公共治理的目标是实现“多元治理”。第二，不同主体的地位是平等的，存在相互依存的关系。在公共治理的概念下，政府不再是社会之上的“统治者”。政府和其他治理主体地位平等。不同的主体形成了一个类似网络的治理结构，政府在其中发挥着重要但不一定是关键的作用。在某些领域，其他学科甚至有更多的权威。第三，不同主体之间的治理主要是通过协商和谈判。在治理网络中，虽然不排除正式的强制性法规，但更加强调灵活的治理，谈判、协商和妥协具有更重要的地位。第四，治理的目标是最大化公共利益。在不同主体之间的协商和谈判过程中，可以充分表达各自的利益。最终决定是在充分考虑各方利益的基础上做出的，因此更符合公众利益。第五，政府在公共治理过程中承担“元治理”的角色。当其他治理方法失败时，政府应承担最终责任。公共治理理论强调多元治理模式，其本质在于国家权力回归社会。

将公共治理理论作为范式的原因主要基于以下几点考虑:第一，从理论基础上看，尽管“公共治理理论作为一种新型的公共行政理论，其内容和范畴仍有相当大的差异，其理论核心是倡导通过合作、谈判、伙伴关系、共同目标的确定等方式管理公共事务”(邓魏徵、钱海梅，2005:7)。它的理论基础是后现代多元化与合作理论，与传统公共管理和新公共管理理论的基础完全不同。其次，在范式的方法和应用上，公共治理理论强调多主体之间的相互依存、协商、谈判和交易。通过相互对话，增进相互理解，建立共同目标和相互信任，最终形成网络化治理结构。正如斯托克所说:“治理意味着一系列来自但不限于政府的社会机构和行为者”(斯托克，1999:20)。公共治理的目标是实现政府和社会的共同治理。围绕公共治理理论，还形成了一批坚定的支持者，如斯托克、詹姆斯·罗森诺、鲁特等人。公共治理理论不仅有特定的理论基础，而且创造了不同于新公共管理的方法和应用，形成了相应的科学共同体。因此，本文认为公共治理理论已经成为公共行政研究的新范式。

需要指出的是，与前两种公共行政范式相比，公共治理范式的发展并不完善，理论基础上仍存在一些差异，合作治理的应用中也存在许多有待解决的问题。然而，这并不妨碍公共治理理论成为一种新的研究范式，它所展示的政府与社会共治模式也向我们展示了一幅美丽的图景。