38950字硕士毕业论文北洋政府行政诉讼案件起诉与受理研究

论文类型：硕士毕业论文

论文字数：38950字

论点：行政诉讼,行政,北洋

论文概述：

北洋政府行政诉讼制度最鲜明的特点，就是前文所述的“形式上的近代化、价值上的传统性”两方面的特征。这也是整个中国行政法近代转型过程中最鲜明的特征之一。

论文正文：

介绍

 行政诉讼是人类法治文明发展到近代的产物。在中国发端于清末，而首次形成制度，则在北洋政府时期。在 16 年（1912-1927）的时间里，北洋政府效仿大陆法系二元制行政审判制度，通过《平政院编制令》、《行政诉讼条例》、《平政院裁决执行条例》、《行政诉讼法》、《平政院处务规则》等一系列法律法令建立起了一套完整的行政诉讼审判规则。1具有特色的是，平政院下特设“肃政厅”，一方面“依《纠弹条例》，纠弹行政官吏之违反宪法、行贿受贿、滥用权威、玩视民瘼事件。”另一方面“于人民未陈诉之事件，得依行政诉讼条例之规定，对于平政院提起行政诉讼。具有监察官吏与提起行政诉讼之“公诉”的双重职能，系对中国古代监察制度一定程度上的继承。我国《行政诉讼法》正式实施已有二十年，尽管极大地推动了行政法治，但其实施效果总的来说，仍然不尽人意。通过制度层面和实践层面来研究北洋政府的行政诉讼制度，对于当下行政诉讼制度的进一步完善，具有相当的借鉴意义。 一、北洋政府行政诉讼制度的理论基础 （一）近代西方行政诉讼理论在中国的传播 前文已述，行政诉讼是人类法治文明发展到近代的产物，与资产阶级民主宪政体制的建立息息相关。一般地说，“行政争讼制度的发端，在于承认国家对行政有责，国家亦受法之拘束（法治国家之思想），而人民有与国家诉讼之权能。”3中国古代虽有一定意义上的“行政救济”制度，但与近代意义上的行政救济（包括行政复议与行政诉讼）存在本质上的区别。以清为例，民众若有“冤情”虽然可向各省提刑按察使司、各省督抚控告，乃至赴都察院、步军统领衙门“京控”，但事实上作为行政行为相对人的“民”与行政行为的主体“官”是不可能站在平等的地位上来接受主管机关乃至皇帝的裁判的，因为上述机关和制度设立的目的均是“为皇帝之耳目，以维系皇令之执行，整饬朝纲官箴并无国家归责之观念存在。“民告官”实质上仅仅是向上级衙门揭发下级官吏的不法行为而已。在清末法制改革时期，虽然“国家责任”、“法治政府”的理念并未在中国扎下根，但一方面，伴随着西方近代法律思想的大量涌入，行政诉讼的理念也开始传播到了中国。如曹履真编撰的《行政法》（湖北法政编辑社 1905 年出版）、夏同和编撰的《行政法》（日本东京并木活版所 1905 年印行）、日本清水澄著，卢弼和黄炳言翻译的《宪法》（政治经济社 1906 年出版）等书均设专章介绍行政诉讼，包括行政裁判所的职权，提起行政诉讼之要件及审理程序等。《东方杂志》也于 1907 年第 3 期将日本《行政裁判法》翻译成中文刊登。5另一方面，伴随着清末宪政改革和官制改革的进程，统治阶层也开始对西方国家行政诉讼制度有了一定认识。 （二）行政诉讼法律移植的争论 行政诉讼制度的建立和运行，无论对于清末法制改革时期的立法者，还是对于北洋政府立法者来说，均是一个全新的课题。因为一方面，辛亥革命后，帝制被推翻，《中华民国临时约法》和 1914 年《中华民国约法》均明文规定要建立行政诉讼制度。8另一方面，这一制度在中国历史上又无任何模式可供借鉴。因此，移植西方国家的行政诉讼制度，成为了北洋政府行政诉讼制度建立的唯一路径。然而，近代西方国家的行政诉讼制度又有英美法系的司法审查制（一元制）与大陆法系的行政审判制（二元制）两种模式。二者之间如何选择，在当时的中国产生了一场争论。在西方国家行政诉讼制度发展的历史上，由于各个国家对行政机关作出的行政行为进行审查的权力即行政审判权产生的历史背景和时代背景存在差异（包括宪政体制、司法体制等因素的差异），行政审判权行使的模式也会有所差别。在英美法系国家，对行政行为的审查隶属司法权，掌握在司法机关手中，不单独设立专门机关来处理行政诉讼案件，是为“单轨制”，又称“一元制”。而以法国为代表的大陆法系国家，则特设行政裁判机关专门受理行政诉讼案件、普通法院只受理一般刑事、民事案件，是为“双轨制”，又称“二元制”。当然，在大陆法系二元制体制下，也存在着行政审判机关究竟隶属行政系统还是司法系统的区别。在法国，虽然行政审判机关（包括最高行政法院、上诉行政法院、行政争议庭及各专门行政法院）具有独立的地位，但在性质上仍属于隶属于中央政府的行政案件审判机关，而非一般意义上的司法机关。9近代日本效仿了这一体制：“行政裁判所，其在日本宪法中之意义，为属于行政各部者，非系司法机关也。 二、北洋政府行政诉讼制度的基本内容关 于北洋政府行政诉讼制度的建立过程，前文已有所述。即在 1912 年北洋政府成立后，因 1914 年制定并颁行的宪法典《中华民国约法》继承了《中华民国临时约法》中有关设立平政院的规定，因此于同年先后颁布《平政院编制令》、《行政诉讼条例》、《行政诉讼法》、《平政院处务规则》等法律文件，从而建立了完整的行政审判机构组织制度和行政诉讼程序法律制度。 （一）平政院的组织与职权 民国三年（1914 年），大总统袁世凯先后颁布了《平政院编制令》（以下简称《编制令》），和《平政院处务规则》（以下简称《处务规则》），这是中国近代第一部行政法院组织法。由此，确立了平政院的组织制度及相关职权。 1. 平政院的性质与地位 《编制令》第一条规定了平政院的性质、地位，以及平政院和司法机关的关系。即“平政院直隶于大总统，察理行政官吏之不法行为。但以法令属特别机关管辖者，不在此限。平政院审理纠弹事件，不妨及司法官署之行使职权。”有学者认为既然平政院直接隶属于大总统，那么平政院即独立于立法、行政和普通司法机关之外。33笔者不同意这种观点。考诸《平政院编制令》的宪法渊源——1914 年《中华民国约法》，其第 39 条规定“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”，可见在北洋政府宪政制度下，大总统既是国家元首，也是行政首长，所有行政机关均在其统辖之下。且平政院院长和评事均由大总统直接任免，对大总统负责任。因此平政院在性质上属于行政权之一部分，是行使行政审判职权、兼有行政监察功能的国家行政机关。类似于19 世纪末法国的国家参事院（Le Conceil d’Etat）。只不过直隶于大总统，与一般行政机关无涉。 2. 平政院的组织与管理制度 依照《编制令》与《处务规则》，平政院置院长一人，指挥监督全院事务。院长由大总统直接任免，地位与各部总长同（第 3 条、第 16 条）。平政院下设三庭，每庭置庭长一人，评事（即行政诉讼案件的审判官）四人，遇到案件，即以该五人之审判庭审判之（第 3 条、第 4 条）。三个审判庭之间并无分工权限上的差异，但依《处务规则》，平政院院长可以决定各庭事务之分配（《处务规则》第 11 条）。案件到庭后，由庭长依案件到庭之先后顺序，顺次分交评事五人中之一人，专任审查。该评事应将全案之重要事由，连同本案全卷，及其它文件，交给庭长（《处务规则》第 14 条）。再由庭长组织全体评事进行书面审理或者开庭审理，最后按照少数服从多数的原则作出裁决。此外，平政院院长有权监督各庭的审判工作。依《处务规则》第 25 条的规定，各庭审理案件，于宣告裁决前发现下列情事，院长得为适当之指挥：（一）、解释法令之错误。（二）、适用法令之适当。（三）审理程序之欠缺。（四）文字有误或体裁未备。逢重大事项时，平政院院长还有权决定将案件交付平政院总会议讨论裁决（第2 条、第 3 条）。可见，平政院评事的独立审判权是受一定限制的。 （二）行政诉讼的起诉与受理 1914 年《行政诉讼法》第一至三条规定了行政诉讼的受案范围：行政相对人对中央或地方最高级别行政机关作出的行政行为不服的；行政相对人对中央或地方一般机关作出的行政行为不服，经诉愿（行政复议）至最高机关，仍不服诉愿决定的；以及肃政厅肃政史依职权提起的诉讼。并且，该法将行政损害赔偿诉讼排除在外。前文已述，北洋政府行政诉讼制度系法律移植的产物，行政诉讼受案范围的规定虽简短，但却可以折射出浓厚的法律移植色彩，也体现了 19 世纪末 20 世纪初大陆法系行政诉讼制度的特色：在受案范围的文本表述上，1914 年《行政诉讼法》采取了概括主义的表述方式。所谓行政诉讼的受案范围，指的是公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向法院提起诉讼的法定界限，从该法第一条规定上看，除肃政史依职权提起的诉讼外，只要行政机关的“违法处分”损害了“人民”的合法权益，不论该“违法处分”具体为何等形式，行政相对人均有权提起行政诉讼。这一模式系取法当时的奥匈帝国（奥地利），相较于德、日等国将行政诉讼受案范围依事项一项项列举的模式，使得行政诉讼受案范围要宽泛得多，在法律上更有利于人民权利的保护。41另一方面，采用概括主义也可以适应社会变迁，避免采用列举主义可能产生的挂一漏万。42后来的南京国民政府《行政诉讼法》与现行的《中华人民共和国行政诉讼法》，在受案范围问题上均采用了这一模式。这一点诚然是北洋政府行政诉讼制度较为进步的一面。 二、北洋政府行政诉讼制度的基本内容............12（一）平政院的组织与职权............121. 平政院的性质与地位............122. 平政院的组织与管理制度............13三、对北洋政府行政诉讼制度的评价与反思............29（一）时人及当今学者的主要观点............29（二）对北洋政府行政诉讼制度的评价.............31 结论 有学者认为，当下解决这些困境，改革行政诉讼制度的突破口，在于建立独立的行政法院。“与 18 世纪的法国为保护行政权不受法院审判权的非法干预而设立行政法院不同，我国是为了保护司法独立而设立行政法院，两者可谓是殊途同归。”“行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关行政法院系统只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方行政法院与地方人民法院之间没有隶属关系……行政法院的活动经费由国家财政直接拔付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。”102诚然，建立行政法院，意味着对我国整个司法系统进行改革，不是短期内可以实现的，也超出了本文所探讨的范围，但是，回顾北洋政府时期的行政诉讼制度，尽管不能立即给我们提供一个“准确无误”的答案或一个“拿来就用”的套路、模式，却足以让我们认识到，若要建立一个高效、完善，足以保障民众合法权益的行政诉讼制度，需要站在更高处放眼整个社会的法治大环境，在建设法治国家的过程中一步步地完善行政诉讼制度。 参考文献 1、 王名扬著：《法国行政法》，北京大学出版社 2007 年版。2、 [法]让 里维罗、让 瓦利纳著，鲁仁译：《法国行政法》，商务印书馆 2008 年版。3、 [日]美浓部达吉著，邓定人译：《行政裁判法》，中国政法大学出版社 2005 年版。
4、 胡建淼主编：《世界行政法院制度研究》，武汉大学出版社 2007 年版。
5、 王学辉主编：《行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社 2004 年版。6、 吴宗慈著，《中华民国宪法史（前编）》，大东书局民国十三年（1924 年）版。7、 [日]织田万著，李秀清、王沛点校《清国行政法》，中国政法大学出版社 2003 年版。8、 吴庚：《行政争讼法论》，三民书局 2005 年版。9、 赵晓耕主编：《中国近代法制史专题研究》，中国人民大学出版社 2009 年版。10、张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社 2009 年版。