论行政学中二次二分法的兴起与发展,谁首先提出了政治和行政的二分法

论行政学中二次二分法的兴起与发展

谁首先提出了政治和行政的二分法？西方行政的创始人威尔逊在他的论文《行政研究》中提出了政治与行政的二分法。古德诺进一步阐述和发展了它。

如何实现政治与行政的协调 西方行政学

1.行政的政治适度控制(Political Middle Control of Administration)虽然政治对行政进行控制是必要的(这种控制的存在是由于事实的需要，因为没有这种控制，一个有组织、进步的政府是不可能存在的)，但只强调行政的政治控制是危险的，因为一旦这种控制超过一定限度，它不仅会阻碍有效性。政治和行政的二分法通常被认为是威尔逊的第一个提议，然后是古德诺的努力。 然而，他们并没有详细讨论这一理论的具体内容，只是为这一理论的未来研究提出了一个假设。 严格地说，威尔逊只提出了政治和行政是分离的观点，而不是理论本身。 古德，政治行政二分法对行政学研究的意义如下:1 .在政治与行政的分离中，行政与政治是有区别的，行政的专属领域在政治的范围之外 “政治是国家在重大和普遍事务中的活动，而另一方面，行政是国家在个人和次要事务中的活动。1.因为不成熟 2.经典管理理论主要包括韦伯的层级管理、泰勒的科学管理和法约尔的一般管理原则 它的贡献在于强调在管理中采用科学方法的重要性。有人指出，坚持不懈的学习将不断改进工作方法。3.本组织有效运作的许多重要原则已经确定。它强调工资、政治和行政之间的特殊关系，这不仅在于原来的行政产生于政治，是不可分割的，还在于政治与行政分离与结合的历史演变，以及围绕政治与行政二分法的无休止的争论和反思。 我认为，从历史的角度看待政治与行政的二分法，审视政治与行政关系的分离和演变，将有助于我们全面地把，

谁首先提出了政治和行政的二分法

谁首先提出了政治和行政的二分法？西方行政的创始人威尔逊在他的论文《行政研究》中提出了政治与行政的二分法。古德诺进一步阐述和发展了它。

如何实现政治与行政的协调 西方行政学

论行政学中二次二分法的兴起与发展范文

摘要:政治-行政二分法一直是行政学中的经典理论。长期以来，其效率至上的主张对行政学界的主流意识形态产生了重要影响。进入后工业时代后，行政实践催生了政策分析、流程再造、绩效评估、危机管理、电子政务等新的管理工具。，导致了行政科学的第二个二分法，即管理工具和管理技能的分离。这种新的分离促进了管理工具的发展和工具本身的创新。管理工具的掌握和应用也促进了行政技能的提高和行政人员的思想转变，重点是提高工作效率和公众满意度，促进服务型政府建设，协助国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词:政府；公共行政；政治-行政二分法；工具——价值理性；管理工具；管理技能；政策分析；绩效评估；危机管理；电子政务；

方法论在行政学科体系中起着重要的作用。“如果一个工人想做好工作，他必须先磨快他的工具”。方法和工具作为行政科学的“工具”，直接决定着行政学科体系是否完善，以及行政科学在解决实际问题中的作用能否发挥[1]。作为行政学的经典理论，“政治-行政二分法”自诞生以来一直是学者们研究的焦点。长期以来，其工具理性和效率思想首先影响了行政学科的发展和主流意识形态的演变。从20世纪中期开始，特别是21世纪以来，许多新的管理工具应运而生，以应对行政实践的需要和促进以技术和网络为基础的社会。这导致了行政科学中的第二种二分法，即管理工具与管理技能的分离以及实现独立发展。行政人员的重点也从注重效率转向注重市场需求和响应能力，注重提高管理技能和提高公众满意度，这是本文要研究的第二个二分法。

一.政治-行政二分法

自国家产生以来，在所有政治制度中有两个主要或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。在所有国家，都有独立的机构，每个机构都利用大部分时间履行两项职能之一:政治和行政[2]。人类进入工业文明时代后，随着政府管理的复杂性大大增加，政治管理与行政管理分离的趋势逐渐显现。政治承担决策责任，行政承担执行职能。政治和行政的二分法就是在这种背景下产生的。

政治-行政二分法长期以来被视为公共行政的理论基石。二分法认为，社会治理体系由政治和行政两部分组成。政治承担决策职能，行政承担执行职能。政治和行政可以适当分开。在政治领域，就公共政策进行辩论并做出一些决定。在行政领域，政策由中立的专业官员执行。美国行政科学家威尔逊指出，民主和效率、价值观和目标可以通过二分法有机结合。政治价值总是模糊不清，可操作性差。但行政目标必须明确具体，可操作性强，[3]。通过这种区分，我们可以在民主反应和行政能力之间取得平衡，[4】。

二进制和二进制二分法的产生

哲学视野中的行政学有两个价值维度:工具理性和价值理性。德国社会学家韦伯将工具理性定义为由对周围环境的期望和其他人的客观行为决定的行为。这种期望被认为是实现行为者自己追求的目标的“条件”或“手段”，并经过合理的计算。他对价值理性的定义是一种完全由他的信仰决定的行为，通过有意识地相信某些特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或其他形式的——他自己的价值，而不是关于成功的[5]。具体在行政领域，公共行政的工具理性表现在“按照企业管理的原则和价值取向管理公共组织，试图通过科技管理实现政府目标，以效率中心、技术第一和价值中立为核心内容”[6，而公共行政的价值理性表现在“强调公共服务公平、官员回应、民主行政、公民参与和社区自治的基本价值”[7。公共行政自诞生以来，其演进路径一直在工具理性和价值理性之间摇摆。

(一)工具理性路径的终结

行政起源于第二次工业革命。经济和社会水平发生了巨大变化。与此相对应，上层建筑进行了适应性调整。早期公共行政学者提出了“政治-行政”二分法，即社会治理体系由政治和行政组成。受其产生背景的影响，此时的行政工作和研究渗透着浓厚的企业管理思想，崇尚管理主义和技术理性，而公共价值则退居次要地位。

在沿着政治-行政二分法建立的技术官僚路线前进了几十年之后，在科学管理运动的推动下，行政在20世纪30年代进入了一个发展的黄金时期，迎来了所谓的“正统时期”。古利克和厄威克提出的“公共秩序理论”是这一时期管理思想的重要体现。随后，进入20世纪中叶，西蒙提出了将逻辑实证主义引入行政科学的思想，以建立一门更加精细和高效的行政科学。西蒙的想法几十年来一直是政府的主导思想。这种做法进一步忽视了价值理性，使得行政部门面临着与企业管理内容几乎相同所带来的学科认同危机。

20世纪70年代末和80年代初，西方国家为应对巨额政府预算赤字、高昂的社会成本，并满足世界经济一体化、全球化和信息化的发展要求，发起了一场大规模的公共行政改革运动。此次改革的重点是在政府管理中采用企业管理方法来提高服务质量，强调以市场或客户为导向来提高行政绩效。胡德称西方国家政府改革中体现的新政府管理模式为新公共管理模式。“新公共管理”的实践产生了不同于传统公共管理理论的新范式，即新公共管理理论。随后，基于行政改革的新公共管理运动席卷全国。其特点是:一方面，政治与行政之间存在一定程度的回归整合。政府已经把重点从“效率”转向服务质量和公众满意度。另一方面，行政管理主义继续分裂。由于在处理纷繁复杂的公共事务的过程中需要一些更有针对性、精细化和便捷化的管理方法和手段，因此，强调了专门用于提高服务效率的新管理工具的重要性，“管理工具”被从“管理技能”中剥离出来，即曾经作为行政管理的主要支持资源和研究对象的一般“管理技能”又被划分为“管理工具”和“掌握工具的技能”[8，这是本文新的“二分法”。政策分析、绩效评估、风险管理、危机管理、电子政务等新的管理工具都是这一趋势的产物。这表明第二种二分法是行政工具理性发展的必然结果，也是一种极端的表现形式。

(二)价值理性的觉醒

自19世纪末行政诞生以来，工具理性在很大程度上超越了价值理性的地位，甚至将价值理性排除在行政研究的视野之外。行政管理的创始人认为行政管理应该注重提高执行效率。至于公共价值问题，这是一个政治考虑。“行政领域是一个事务性领域，与政治领域的混乱和冲突相去甚远”[9。由于行政是一个纯粹的交易领域，严格执行政治命令，行政是一个纯粹执行命令的工具，价值因素被排除在行政之外。

进入20世纪中叶，公共行政走上“政治-行政”两分法的道路几十年后，其管理主义崇拜所产生的弊端日益凸显，学术界逐渐开始关注对管理主义即工具理性的批判，并呼吁公共行政中公共价值的回归。自20世纪60年代以来，新公共管理学派、黑豹学派和行政伦理学派都不同程度地呼吁行政科学价值理性的回归，这一呼吁在20世纪90年代行政哲学兴起后达到高潮。行政哲学从更高的价值层面引导人们走出“行政科学”时代，进入“行政哲学”时代。它从前瞻性和系统性的角度认识问题，注重从价值观的角度获得更好的生活，并在更高层次上认识和理解公共利益，[10]。从实践的角度来看，人类社会已经从工业文明时期进入了后工业文明时期。公共事务日益增多，管理的复杂性也大大增加，社会对公共管理的要求越来越高。为了适应行政工作的实际需要，一系列新的管理工具相继诞生，并逐渐实现了自主开发。此时，随着新二分法的诞生，更多的公共服务、民主和回应性的实施手段和评价指标被赋予政府，行政价值理性的回归在工具层面得到了技术支持。换句话说，工具理性已经上升到顶端，与价值理性重叠。新的“二分法”提高了那些精于管理和掌握工具的人的综合能力，并突出了政府服务的价值。由此可见，“两个层面是相通的”，以促进工具理性发展为己任的新二分法，在行政促进公共利益的目标取向上是完全一致的。因此，行政学中的价值理性重新回到了人们的视野，引起了人们的关注。

(3)二次二分法的核心命题

工具与技能分离的二分法产生于新公共管理理论和新公共管理运动，并在公共行政价值回归的背景下发展。通过对进化趋势的分析，可以得出以下观点。

随着工具逐渐从技能中剥离出来，管理工具和管理技能都开始在最初以价值为导向的行政过程中引入公平和过程导向的效率和结果，并努力在两者之间取得平衡。例如，政策分析和电子政务已经逐渐从业务流程再造和电子商务延伸到政府，提高了政策的流程优化功能和政府的平等服务功能。另一个例子是绩效管理和危机管理，它们提高了政府管理的公开性和公众满意度，因为它们符合以信息和技术为基础的社会的需要。

随着工具逐渐与技能分离，管理工具和管理技能之间的分工变得更加清晰。工具负责简化和改进工作机制，提高效率。技能不再需要只关注它们能否被使用。相反，他们可以很容易地学会使用依靠外部技术改进和信息应用的工具，释放更多的精力来关注以前认为不够的领域——人和价值理性的发挥。为了灵活运用和改变管理工具的方式和范围，使之与人性的真、善、美、灵活管理、情感服务等因素一起发挥作用。将软实力融入行政管理，为工具管理的刚性特征增添人文关怀，赋予人文关怀内生性。价值理性从内部属性融入工具理性，使工具理性从属于价值理性。管理工具变得越独立、完善和科学。理性能容纳、消化和征服它的价值就越多。即使操作工具的人主观上不积极追求价值理性，他们也必须在工具的引导下，客观地按照政府工作的价值要求做事。

随着工具逐渐从技能中剥离，工具本身的功能变得更加突出，自我持续创新的能力增强。例如，绩效衡量工具将侧重于绩效评估和评价，对绩效管理进行全过程的行政管理，然后对绩效管理进行多主体参与。智能管理、互联网加政府服务、大数据公共管理、多学科治理等技术发展迅速，推动了国家治理、政府治理、公共治理、社会治理体系和治理能力的现代化，促进了政府部门和公务员使用工具改善和加强公共服务。因此，工具和掌握工具的技能形成互动发展趋势，而管理技能的进步使得越来越多的政府部门和公务员能够熟练掌握和使用管理工具，更好地履行公共管理的权力和义务。行政的效率、公开性、公平性、服务性和回应性不断提高，政府的管理和服务理念、伦理和价值观正在悄然发生变化。

三二分的内容

第二次世界大战后，许多国家在反思战争的教训后，加深了对政治-行政二分法的理解，并积极推动行政领域的改革。这项改革要求诞生新的管理工具。

(一)政策分析

自20世纪50年代公共政策科学诞生以来，公共政策分析不仅成为西方国家政策活动和政策科学知识的重要组成部分，而且作为一种职业、人才和职业经历了一个从创造到发展的过程。

美国著名政策制定者邓恩(Dunne)认为，政策分析作为一门应用学科，要求分析师使用多种调查方法和政策辩论模式，以创建和转换可用于政治情境的政策信息，形成政策知识和理念，并最终提供解决政策问题的行动建议[11]。政策分析强调政策数据和信息的应用、转化和知识的创造，政策分析中的对话和辩论，以及围绕政策问题充分交流和利用的政策知识和思想的形成。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，现代政府的建设需要从执政政策向服务型政策转变，并提高政策的应对能力[12]。公共政策分析是满足治理改革需要的工具。

政策分析通过程序性、知识型和专业方法将管理工具与管理技能分开。

程序(Procedure)是指公共政策分析将收集政策数据、形成政策问题、转化政策信息、形成政策主张和加强政策执行的过程转化为任何人都可以学习、任何组织都可以移植的纯技术过程。政策分析的现有特点决定了政府可以培养公务员掌握政策分析的要领，并在实际工作中灵活运用。

公共政策分析中创造的相关知识的利用与三个因素有关:知识使用者的构成、知识利用的形式和知识利用的范围。政策分析本身要求研究人员拥有足够的政策知识储备和政策分析经验。政策分析主体的主观意愿和价值取向将对政策分析结果产生决定性影响。在政策分析中，政策分析师的知识构成和主观意愿将对政策分析的结果产生重要影响。个人知识水平和范围将影响政策分析的结果，从而影响政策结果和政策议程。这是政策分析师的经验理性和主观意愿影响政策分析结果的体现。

政策分析的内容有其自身的专业性特征。需要专门的研究人员来掌握政策分析的进展和结果的应用。政策分析的专业性客观上要求一定的理论素养、一定的专业知识基础，以及能够应用一定的政策分析技术并在政策分析方面具有一定实践经验的人员来从事专职公共政策分析[13]。为了提高政策分析人员的专业技能，许多国家向政府人员提供培训，并加强他们在政策分析方面的专业技能。

(2)绩效评估

在始于20世纪80年代的全球“政府再造”改革浪潮中，各国政府寻求提高服务对象的满意度，以顾客和结果为导向的绩效评估成为政府治理模式改革的核心。

政府绩效评估的基本标准是“四个e”——经济、效率、效率和公平[14]。在实践中，它显示了管理工具的刚性和管理技能的灵活性之间的“二分法”。

绩效评估作为一种工具，本质上是一种机制管理，即把原有的非标准或非标准管理机制转化为一种从过程到手段都很严格的高度标准化的管理机制。绩效评价体系可以独立于以往行政管理中的经验管理和人本管理，通过创新构建评价模块、评价主体、评价标准、评价得分、绩效计划、问题诊断、反馈信息、绩效改进等措施，对政府及其工作人员进行绩效管理，提高组织和个人绩效。

绩效评估工具理性的内在刚性也表现为实践中的柔性价值理性。在评价公共部门及其人员的工作绩效、绩效结果和社会效益时，绩效评价的实施始终坚持结果导向，而不是过程导向。虽然在提高评价系统标准化的过程中设定了标准化、可衡量和可评估的绩效因素，但这些都是以政府服务目标为基础的。评价指标的刚性可以准确地促进公务员工作的主动性和创造性得到极大的提高。工作质量和行政效率、服务态度和公众反馈等绩效因素都有所改善。定量和定性指标直接转化为评价对象的日常绩效、工作成果和产出的绩效结果，从而激发工作热情，增强服务意识，抑制官方标准思维，减少公共部门与社会和公众需求脱节的现象。政府机构内部管理的本质，如人文关怀、人文管理和服务社会、政府回应性和透明性，都体现了柔性制度管理的特征。这种柔性特征的创新不仅弥补了刚性机构的不足，而且是软硬分离、软硬结合的产物。

(3)危机管理

危机管理是政府根据危机发展的不同阶段采取的一系列有组织、有计划和持续动态的控制和管理行动，目的是及时有效地预防、处理和消除危机，并应对潜在或已经发生的紧急情况[15]。现代危机管理的出现是政府对传统管理的根本性创新。这种对异常状态的管理更明显地分离了工具和技能。危机管理将二级二分法推向了一个全新的领域，成为二级二分法的高级形式，建立了一个以前没有的专职机构或将以前分成多个机构的职能整合到一个机构中，建立了一系列新的工作流程和其他措施，并综合运用了政策分析的程序方法和绩效评估的优良原则。

一是通过建立专门的应急机构和相对扎实的应急程序，实施危机管理体系和机制的工具化改造，提高政府非正常管理的效率和水平。危机管理通过建立规划、规划和预先计划系统，建立预防、准备和行动程序，以及建立监测、决策、预警、应对和恢复系统，将危机应对从临时措施、随机行动和分散管理转变为组织、整合和机制。有了这套危机管理系统，即使是一个没有应对突发事件经验和技能的新官员，也能一步步轻松地做好危机应对工作。

二是通过建立专业的决策信息支持系统、专职应急救援系统和专门的应急物资储存仓库，危机管理分别从决策和咨询、执行和行动中分离出来，高度技术性的咨询和行动得以实现。原本需要各部门和实体在危机管理中进行协调与合作的高度主观的方法、手段和行动已经被高度客观的应用和操作系统[16]所取代。危机管理、信息传播、公共关系、行政问责等要素的组织领导得到优化。

第三，基于复杂、非常规和非传统危机事件的数量和强度不断增加的事实，各国越来越多地使用多种治理方法来应对危机，危机管理日益发展成为危机管理。危机管理的概念和体系是为了在工具理性和价值理性的整合中找到经验理性的合理位置。运用政策分析的程序性方法和绩效评价的精细化原则，将政府应急资源与市场和社会中的应急资源区分开来。它将行政和权力应急管理与社会和非权力应急管理区分开来，并将专业应急管理与经验应急管理区分开来。在适当分化的基础上，形成政府主导的多主体治理。其实质是危机管理工具和技能的二分法，从而构建新的公共行政结构和职能，提高危机管理能力。

(四)电子政务

电子政务是一种建设性的活动，它依赖于物化的政府组织和资源，利用虚拟政府渠道在互联网环境下管理实际的政府事务。电子政务建设不是一般意义上的设备和技术条件升级，而是“政府再造”的重要形式，是政府管理和服务理念的创新。电子政务的基本原则是依靠物理世界和网络之间的“分-合”关系空并利用信息技术将管理技术进行叠加，将一些政府职能转移到电子计算机、现代通信设施、互联网和物联网上，从而实现异地、非人工、标准化、高效和便捷的管理[17]。

电子政务可以通过更新行政理念、理顺部门关系、重塑工作流程、推进体制改革等技术机制，更好地解决政府主观愿望与客观实际操作之间的矛盾，满足公众对政府服务的需求。第二个部门的进程将最终完成。

电子政务突破了单一主体的政府治理模式，促进了政府部门、公民和私营部门之间的有效合作。电子政务的建设打破了传统政府部门之间的界限，改变了众多部门之间的结构关系、条块分割和层级结构，从而实现了政府工作模式的重构，提高了工作效率，推动了政府传统工作模式和领导体制的进一步完善。通过信息输出、获取和服务的电子手段，政府与公众形成平等的关系，公众不再是政府信息的被动接受者，政府不再是公共行为的单一控制者，政府与公众将建立新的合作关系[18]。这标志着第二次分裂的结束和新一轮政治-行政一体化的开始。

二次和二次二分法的创新特征

创新作为一种思维活动和实践活动是有规律的。第二个二分法是行政领域的创新，不是简单的修复，而是学科的突破和多维度的重大变革。

首先，管理工具与管理技能的分离不是“政治-行政二分法”的延伸或修正，而是行政管理内涵的延伸。行政科学的发展不能仅仅从学术方面来解释，而必须在理论描述的行政事实之外找到。第二种二分法不是简单地积累行政经验和能力，而是公共管理活动中的一种质的和自发的突破。现代公共管理是在“分手时寻求站起来，分手时站起来”的过程中成长起来的。从这个角度看，我国当前的行政体制和机制改革不仅是对“行政主导发展”认识的深刻反思，也是对供给方面结构改革的积极探索。十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五个发展理念，体现在国家行政管理中，必将体现在对行政学的理解中。

其次，尽管供应方结构改革发生在政府领域，但驱动力主要来自需求，而非管理者。公众对政府服务的新需求是促进变革的基本途径。随着我国政府简化行政、下放权力、放松管制与管理相结合、优化服务改革的深入，政府职能的供给侧结构改革必将继续。管理者不可能在没有被目标所激励和触动的情况下发起变革，如果他们没有从变革中受益，社会需求也很难继续这种变革。需求始终是所有管理的起点和终点。

最后，基层政府创新是理论建设的关键。管理工具和技术方法的创新在国家创新过程中发挥着越来越重要的作用，并将成为公共管理的最基本特征。第二个二分法创新是建立新的管理职能，包括新流程、新测量技术、新课题和新网络都来自基层政府组织。这种创新对整个行政系统，特别是对高层管理系统的影响，最终取决于基层。从理论上讲，创新有助于打破行政流通“分散-收集-再分散-再收集”和“简化-扩张-再简化-再扩张”的“均衡”状态。然而，能否在实践中真正突破，取决于这一理论的验证，即普遍的基层创新。理论认识为加强基层单位的创新功能提供了可能，需要实践的支持。理论和实践之间的相互支持至关重要。如果基层都把次级二分法视为一种“保全面子的活动”，在治理缺失的情况下把它变成一种虚假的“创新”，并把它当作“空来处理，那么理论和实践都将失去真正的创新机会。

五.结论

以上四种管理工具有着共同的工具性和内在的价值合理性。一方面，作为管理工具，它们具有被掌握、利用、可复制和可移植的特点。另一方面，作为后工业时代的管理工具，它们也包含了价值的理性成分。当管理工具独立于管理技能运行时，也可以依靠人们的主观意愿和能力来改变工具的功能范围，并设定管理工具要素的内容和比例，使管理工具在运行时能够与强调工具性和价值相协调，从而灵活地响应行政工作的实际需要。

与僵化的管理工具相比，管理技能在发挥作用时更能融入理性的价值因素，更灵活地关注公共需求和公共利益，并将公共利益和公共价值的考虑纳入实际工作。

行政学的发展是一个不断批判、反思和创新的过程。未来将会诞生更多的管理工具。随着国家行政体制改革的深化，不适应改革的工具将逐步淘汰或改进，同时将产生更多新的管理工具。当前，我国正处于社会转型时期，正处于推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，正处于全面深化改革、深化行政管理体制和社会治理体系改革的关键时期，现阶段如何有针对性地培养行政人员的管理技能也是行政学研究的一个重要课题。

参考
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