论文范文当前民办高等教育实践中的法律缺失

论文类型：论文范文

论文字数：

论点：民办学校,促进法,高等教育

论文概述：

高等教育论文：论当前民办高等教育实践中的法律缺失 由硕士毕业论文中心，硕士论文组整理提供，本文阐述了论当前民办高等教育实践中的法律缺失

论文正文：

硕士论文中心和硕士论文组提供的当前民办高等教育实践中的法律缺陷。本文阐述了当前民办高等教育实践中的法律缺陷。

一.导言

当代私立高等教育始于1982年的中国社会大学，经过一段时期的恢复和发展(1978-1991)、一段时期的数量繁荣(1992-1996)、一段时期的受控发展(1997-2002)和一段时期的标准提高(2003-至今)，逐渐发展起来。据2007年全国教育发展统计，我国共有民办高校297所，其中民办本科高校40余所。在校学生163.07万人，其他教育形式的学生22.36万人。有318所独立学院，学生186.62万人。

审视民办高校的发展过程，我们可以清楚地看到，每个发展阶段都与国家在该阶段的法律和政策安排密切相关。根据文献，在各种调查中，国家的法律和政策安排被列为影响和促进私立高等教育发展的主要因素。然而，民办高等教育的合法性变迁也经历了三个阶段:合法性依赖、合法性积极建构、合法性危机和对新合法性的诉求。

2003年9月1日，《民办教育促进法》(以下简称《促进法》)正式实施，《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)也于2004年4月1日生效。可以认为，《促进法》及其《实施条例》是未来私立高等教育最重要的法律和政策安排。这部法律的颁布结束了长期以来理论界和立法工作中许多有争议的问题。与以前的《社会力量办学条例》相比，《促进法》及其《实施条例》在博士论文的形式和内容上有了重大突破，为我国民办教育的创新和发展奠定了法律基础。然而，在审查《促进法》的制定过程时，由于参与者的多样性及其不同的政策偏好，以及法律制定过程中的相互影响制约，在全国人民代表大会领导的协调下，在面临全国人民代表大会政策窗口即将关闭的关键节点作出了妥协选择。因此，《促进法》在一定程度上表现出了一些模糊性和妥协性。虽然有些问题已经解决，但同时也避免了一些问题。

二，我国民办教育政策法规的发展

民办高等教育，结合《促进法》和《高等教育法》的有关规定，可以定义为在完成高等中等教育的基础上实施的教育，由政府批准，由国家机构以外的社会组织或个人组织，由上述有关组织或公民个人经营，资金来源为非国家财政。与公立高等教育相比，私立高等教育具有“非政府组织”、“非政府管理”和“非政府贡献”的具体内涵。(本文的讨论不涉及公立大学的独立学院。)

在我国，民办高等教育的调整主要是通过法律、法规和行政规章进行的。迄今为止，上述法律和行政法规大致分为两类。一类与私立高等教育领域有关，如《宪法》、《教育法》和《高等教育法》。二是《促进法》及其实施条例。自1980年以来，全国人民代表大会、国务院和教育部(原国家教育委员会)颁布的有关民办高校的法律、法规、规章和政策主要包括:1982年宪法第19条规定，国家鼓励集体经济组织、事业单位和其他社会力量依法组织各项教育事业；1995年，全国人大颁布了《教育法》，随后的《教师法》、《职业教育法》和《高等教育法》都有关于民办高等教育的政策法规。1993年，国家教育委员会颁布了《关于设立民办高等教育机构的暂行规定》。1996年，国家教委颁布了《关于进一步做好高等教育文凭考试试点工作的意见》；1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，国家教育委员会颁布了《关于加强高等教育自学考试社会救助管理的通知》；2002年，全国人大颁布了《民办教育促进法》。2003年，国务院颁布了《民办教育促进法实施条例》。

第三，《促进法》及其实施条例中缺乏法律新制度经济学告诉我们，节约交易成本的制度安排、制度框架和制度创新空至关重要。一个国家的基本制度安排、制度结构、制度框架、制度环境和制度趋势决定其经济绩效。《促进法》的颁布可以说是中国民办教育发展最重要的制度安排，它将决定中国民办教育未来一定时期的发展趋势。正如潘懋元所说，在现阶段，《促进法》“相对合理可行”。然而，由于立法过程中的实用主义，《促进法》在一定程度上表现出一些模糊和妥协。这种模糊和妥协也反映在随后的《实施条例》中。其中一些问题已经成为实施《促进法》立法精神和进一步发展私立高等教育的重要制约因素。主要体现在:(1)关于民办高校产权的规定。民办高校产权是民办高校资源不同属性主体(所有者、管理者和使用者)在运行中使用不同属性(占有、使用、收益和处置)时收入关系的动态描述，以所有权和收益权为重点。《促进法》第35条、第36条和第51条的规定可被视为对民办高校产权问题的总结。在产权界定这一敏感问题上，《促进法》仅明确了民办学校在存续期间享有法人财产权，但回避了投资者的所有权、权力和退出机制问题。民办高校产权不清的现象依然存在。

应该说，民办高校的产权比企业和公办高校的产权复杂得多。一是它们结构的多样性。第二是因为私立学院和大学不盈利。然而，根据科斯定理，如果产权被明确界定，当交易成本很低时，无论产权被界定给哪一方，所有各方都会得到同样最有效的决策。相反，不明确的产权会导致低收益。为了提高办学效率，有必要明确和规范产权关系。

毕业论文在考察《促进法》时，没有明确规定民办高校产权法律关系主体即投资者和组织者所包含的权利义务内容，包括所有权、交易权、收益权和其他权利义务，这在实践中直接影响到产权关系。例如，民办高校的产权界定只反映了国家与学校之间的权力和责任关系，以及民办高校与学校之间的权力和责任关系。在产权方面，只考虑办学期间学校的法人财产权，不考虑投资者或组织者的私有制。此外，允许投资者获得合理回报的法规只是作为一种支持和奖励的手段，而不是正式承认投资者从财产中获得收入的权利。清算结束后，按照有关法律法规办理。只有投资机制，没有退出机制。收入不符合各自的投资成本。

例如，《促进法》规定:“民办学校应当享有法人对组织者在民办学校投资的资产、国有资产、捐赠资产和办学积累的财产权。”民办学校存续期间，所有资产依法由民办学校管理和使用，任何组织和个人不得侵占由此可见，民办教育投资者不能享有其投资资产的产权，民办学校只是法律意义上的实体。不清楚谁将代表学校处理财产问题。此外，《促进法》第59条规定，当私立学校终止和清算其财产时，在付清所有费用和债务后，“剩余财产应根据有关法律和行政法规的规定进行处置”。这里既没有明确规定投资者的投资回报，也没有明确规定投资者的资产投资和办学积累的最终归属。但是，《实施条例》只在原则上规定了对民办学校资产中国有资产和捐赠资产的监督、使用和管理，完全避免了组织者投资的产权分配和民办学校终止清偿债务后学校资产和剩余财产的累计增值部分。同时，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，“组织者将其财产纳入民办非企业单位后，财产将转移给法人，组织者不能分配利润，法人在终止时无权获得剩余财产”。显然，有关产权法律法规的表述不利于保护组织者的积极性。

(2)“合理回报”和“非营利”的表述。教育“决不能为了利润”，也就是说，它决不能为了利润。这是教育公益的本质，也是教育内在规定性的具体要求。《促进法》还强调“民办教育是公益事业”，只规定“投资者可以从办学结余中获得合理回报”。但是“非盈利”和“盈利”不是相应的类别。“非盈利”并不反对“盈利”或“利润”，而“利润”并不一定意味着盈利。根据国际公认的非营利私立学校定义标准，非营利私立学校应该只包括一种由捐赠资助的私立学校。由于办学主体和资金来源的独特性以及社会积累的相对不足，民办学校必须依靠利润来积累资金，以便进一步发展。在这种情况下，人们认为“私立教育是一项公益事业”，这显然并不意味着私立教育提供这种免费福利，而是能够增加“国家和社会的公共利益”。根据《促进法》第51条，“投资者在扣除运行费用、按照国家有关规定预留发展基金和其他必要费用后，可以从运行余额中获得合理回报”；《实施条例》第14、38、44、45、46和47条确立了获得\"合理回报\"的指导原则和程序。“合理回报”的最初立法意图是吸引社会资金进入教育的优惠政策和激励措施。营利不享受任何优惠政策，也不享受所有优惠政策。合理的回报介于盈利和非盈利之间。允许少量利润，并给予优惠政策。虽然“合理回报”的表述准确地反映了我国民办教育的现状和现状，但考虑到民办教育是公益性的，而不是营利性和盈利性的，并为民办教育组织者带来法律保护，因为“合理”是一种具有价值特征的判断，那么什么是合理回报呢？什么样的回报是合理的？合理回报的极限在哪里？应该如何确定？这些问题在《促进法》及其《实施条例》或地方促进法中都没有得到确认，在实践中只有在利益各方妥协后才能依靠默认机制。同时，我国民办高校依法注册为“民办非企业单位”。根据财政部《非营利组织会计制度》的规定，“收支结余不得分配给投资者”，“清算后的剩余资产应当按规定继续用于社会公益事业”。显然，这与《促进法》关于“合理回报”的规定相抵触。此外，根据《实施条例》第四十五条的规定，要确定合理回报的比例，首先要确定“教育教学活动和改善办学条件的支出与收费的比例”和“办学水平和质量”。然后有必要与同班的其他私立学校进行比较。显然，这些对于任何私立学校来说都很难独立完成，需要政府来操作、监督和实施。《实施条例》第四十六条规定:“民办学校在确定投资者应获得的回报比例之前，应当向社会公布与其教育水平和质量有关的材料和财务状况。”这显然也不可行。在当前的社会制度环境下，很难对学校财务状况进行实际的审计和监督，也很难让学校披露其收支情况。因此，为了避免对利润的怀疑，许多民办高校选择在毕业论文实践中不要求合理的回报。获取“合理回报”的高昂成本已导致许多学校在不同程度上获利

(3)私立高等院校法人地位的确立。根据《促进法》第9条，\"私立学校应具备法人资格\"。民办高校应当具备法人资格，但《促进法》没有明确规定它们属于哪一类学科。根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办非企业法人在经营中经常被登记为民办非企业法人。但是，这种新型法人不能纳入《民法通则》中现有的法人类型，因为我国《民法通则》根据生产职能的不同将法人分为企业法人和非企业法人，而将非企业法人分为机关法人、事业法人和社会组织法人。作为基本法，《民法通则》的法律效力无疑高于国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》。根据这一分类，不清楚民办大学应属于哪一个子类型的非企业法人。

不同于公立大学的高等教育机构被分类为“法人机构”，也不同于欧洲、美国和日本的私立高等教育机构被分类为金融公司和学校法人，私立学校作为“私立非企业单位”不能被纳入传统的法人分类，这必然会限制私立大学依法享有民事权利和承担民事责任。 影响私立学校和公立学校“具有同等法律地位”规定的有效实施，同时对教师的合理流动造成人为障碍。 从某种意义上说，这是私立教育和公立教育之间许多法律、政策和实际问题的逻辑起点。

(4)民办高等教育中政府职能的界定。目前，我国民办教育机构的管理体制直接从公立学校的管理体制演变而来。其内容、方法和手段与公立学校基本相同。公立学校的管理模式源于国家对公立学校管理者和经营者的双重身份。然而，私立教育的出现打破了二合一的组织者和经营者模式，打破了私立学校甚至学校经营者组织者和管理者的分离。这种情况要求三人履行各自的职责。然而，目前以理性为特征的公立学校管理模式将不再适合民办教育的实践。

在民办教育立法方面，不仅要规范民办学校的办学行为，还要规范政府对民办学校的管理行为。《促进法》及其《实施条例》规定，民办教育机构应当接受主管部门的审批、监督、检查和审查，同时给予其一定的自主权。然而，在实际运作过程中，政府如何处理与民办高校的关系尚不清楚。例如，私立大学的自主权和责任应该如何平衡？政府在发展私立高等教育中应该有哪些权利和责任？政府与民办大学的关系是管理与管理、控制与控制的关系，还是指导与指导的关系？此外，由于公立大学在教育资源配置中的主导地位，政府作为公共资源的所有者，也是公立大学的管理者和经营者。在制定相关政策时，公立和私立大学应该在资源分配方面处于平等和公平竞争的环境中，而不是扩大公立和私立大学之间现有的差距。

(5)其他问题。《促进法》及其实施条例的目的是为私立学校创造一个“公平和公正”的法律环境。然而，实质性正义不一定带来社会正义。它需要程序正义的保障。虽然《促进法》第5条、第27条和第31条规定，私立学校、教师和教育工作者与公立学校、教师和教育工作者具有同等的法律地位，但在实践中，由于缺乏必要的支持措施，私立学校的教师和学生由于受到财政制度、人事制度、机构管理制度、社会保障和社会保险制度(如教师户籍、人事档案、职称评定、医疗保健和养老金)的限制，没有执行许多政策， 学生在申请助学金、学生贷款、学生身份档案、医疗保健、就业和社会活动方面受到歧视。

关于财政援助，《促进法》第45条规定:“县级以上人民政府可以采取财政援助、租赁或转让闲置国有资产等措施支持民办学校。”虽然“只要我们能够”，我们已经向前迈出了一大步，为“[5”提供了空资金空间，但作为立法，“能够”意味着给予教育行政部门更大的自由裁量权，这往往导致法律规定的道德化，空空洞化。

更值得注意的是，《促进法》、《实施条例》和相关政策法规仍然存在政策“脚手架”和相互制约的现象。“大法与大法、大法与小法、小法与小法”相互制约、相互矛盾，导致民办教育实践中没有法律依据。例如，《促进法》第46条规定，“私立学校享受国家规定的税收优惠政策。”然而，财政部和国家税务总局2004年颁布的《教育税收政策通知》与《促进法》及其《实施条例》衔接不好。同时，《税法》(Tax Law)规定“所有民办非企业单位都必须向国家纳税”，使得不需要“合理回报”的民办高校难以享受税收优惠。另一个例子是，《促进法》规定国家鼓励金融机构利用信贷支持民办教育，《实施条例》规定:不得从社会、学生或家长筹集资金办学；《担保法》规定，私立学校不得作为担保人，教育设施不得抵押。

四.摘要

《促进法》是我国第一部以“促进”为名的教育法。它体现了积极鼓励和大力支持民办教育的价值取向。它还回答了民办教育的公益性和民办学校投资者的“合理回报”问题。然而，从与其他法律法规的一致性和统一性来看，《促进法》还不是一部完善的法律，这也影响了其法律的权威性和立法精神的落实。鉴于《促进法》及其实施条例的不足，需要探讨以下问题:

(1)明确民办高校的产权关系。探索建立民办学校资金登记制度，区分组织者和民办学校资产；完善民办学校收费管理制度；加强民办学校资金账户管理，建立民办学校风险防范体系，设立风险基金、担保基金等。；规范民办学校退出机制，建立健全民办学校清算制度、清算制度、剩余财产处置制度和破产问责制度。

(二)确定民办高校的法律地位。法人地位的尴尬是《促进法》难以实施的重要原因。为此，一些人大代表建议将民办学校的法人地位明确界定为“自负盈亏的企业法人”，这是当前法律环境下的一个好办法。

(3)建立基于服务和限制的行政管理模式。借鉴国外民办教育管理的经验，民办教育管理应建立以合法性管理为主体、适当必要的合理管理为补充的行政管理机制，通过建立中介组织等形式，积极引导民办教育机构形成自我管理、自我监督、自我发展的机制。

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