农民工市民化之途径及法制基础,农民工市民化面临哪些问题

农民工市民化之途径及法制基础

北京大学第十七届光华新年论坛今天上午在北京大学举行。前人力资源和社会保护部副部长杨志明出席会议并发表主旨演讲。杨志明指出，农民工是中国经济发展的重要支撑之一，应该促进他们融入城市。然而，农民工市民化面临三个问题。

农民工市民化的含义

农民工市民化的根本解决方案是教育培训刘世杰(省社科院西部开发研究中心研究员)，帮助农民工子弟学校成长，这是解决西部地区教育资源短缺的重要途径。 加大中央对西部地区教育和财政转移支付的支持力度。 同时，给予政策支持，动员社会力量更广泛地办学。在中国，农民工市民化具有全球意义，影响着整个社会和经济发展的神经。 农民工市民化对于加快经济发展方式的转变具有重要意义，人力资本投资的增加以及由此带来的人力资本存量的提升的扩张效应也是不可估量的。 农民工市民化率是指一个国家(地区)对农民工的获取。1.提高农产品价格，增加农民种田积极性 解决“三农”问题的关键是增加农民收入 目前，广大农民努力耕作土地，但他们全年收入很少，甚至没有“增产，没有推进新型城镇化，核心是人的城镇化；推进中国特色城市的现代化，关键是推进城市居民素质和生活方式的现代化。 因此，应努力改革城乡二元经济社会结构、户籍制度和服务制度，促进农业转移人口有序市民化。 中央城市工作会议强调，要推进城镇化:(1)推进农民工市民化，是落实以人为本的科学发展观和全面建设小康社会的必然要求，有利于扩大内需，转变经济发展方式，优化经济结构，统筹城乡发展；,

农民工市民化面临哪些问题

北京大学第十七届光华新年论坛今天上午在北京大学举行。前人力资源和社会保护部副部长杨志明出席会议并发表主旨演讲。杨志明指出，农民工是中国经济发展的重要支撑之一，应该促进他们融入城市。然而，农民工市民化面临三个问题。

农民工市民化的含义

农民工市民化之途径及法制基础范文

一，“农民工”流动与“农民工”市民化融合

1.农民工概念的形成。改革开放后，现代汉语词汇中出现了一个新名词——“农民工”。这个熟悉名词的内涵和外延是什么？如何定义这个概念？学术界对这些问题进行了一定程度的探讨。一些学者将“农民工”的概念梳理分类为三类，即“身份与职业定义理论”、“群体特征定义理论”和“劳动特征定义理论”。然而，无论什么样的观点，中国特色的“农民工”的社会存在都不能用一个简单的概念来概括。中国的经济发展也不可能让许多“摸着石头过河”的概念清晰完整，更不用说法律概念了。《劳动法》颁布20年来，全国人大常委会颁布的劳动法和国务院颁布的行政法规都没有使用“农民工”的概念。例如，采用了第一种观点，即移徙工人被雇用为工人，他们是现行户籍制度下的农民。然而，他们被归入农民之列，不同程度地融入城市社会，不再从事农业生产，而是受雇于非农业行业。

上述概念是否清楚地表明，农民工是“工人”和“农民”？不要。然而，在国际社会，“工人”和“农民”的职业分类非常明确。为什么中国人把这个非常简单的问题变得如此复杂？从实际现象分析，农民工的存在不仅是一种社会现象，也是中国社会转型过程中法制滞后造成的混乱。

作者对新事物的理解一直是以“概念”第一的原则为基础的，也就是说，非陈规定型的事物不应该在概念上进行整理。我通常反对农民工的概念，这本身就是社会歧视的反映，因为劳动法没有区分“工人”的来源。历史上，自战争年代以来，我们一直使用\"移徙工人\"一词来指参加解放战争的群体，即\"支持前者的移徙工人\"；新中国成立后，“农民工”一词在大规模社会主义建设过程中并不陌生。如果只定义身份和职业，当代\"移徙工人\"和前\"移徙工人\"之间就没有实质性区别。然而，在市场经济体制下，与雇佣劳动相结合的“农民工”不能与前“农民工”相提并论，问题也不像前“农民工”那么简单。前“农民工”在市场经济体制下既不存在雇佣劳动。也不存在城市化、工业化和市场化的一体化问题。新中国成立后，虽然存在严重的二元分割，但工业化成果是在计划体制下完成的。农民成为工人后，意味着身份的彻底改变。当时，农民工的社会身份是农民。理清农民工所涉及的法律关系应该分为暂时的和长期的。其他国家和地区对参加工业雇佣劳动的工人的某些身份来源也没有区域限制，它们的劳动法和职业移民法解释了这些身份来源的起源和发展。

2.从改革开放之初至今，农民工的流动已经完全“市场化”或不受任何限制。因此，在早期，“农民工”甚至被归类为“盲目流动”。

(1)早在20世纪90年代，官员和学者就提出了农民工有序流动的问题，但这一问题尚未得到解决。没有法律法规来规范农民工外出(事实上，他们应该流入城市)。至少可以说。没有系统的法律制度来规范移徙工人。“移徙工人”甚至被另一个更生动的术语“移徙工人”所取代。如果从广义上分析农民工流动，可以概括为:主要是从中西部地区的农村地区进入东南沿海地区的新型工业开发区，以及进入以北部和上部地区为代表的大城市。有些是短期行为，有些是长期行为。这些农民工主要集中在建筑业和加工业，其他行业也有大量农民工。由于农民工的住房、子女教育和土地承包等多种因素，这些农民工不仅面临着从农村向城市“流动”的问题，还面临着“候鸟”回归农村的问题。与此同时，存在着来自不同城市的农民工现象。“与底层的普通人不同，农民工的地位是双重的和摇摆不定的。他们都是农民、工人、离开土地的农民和农民工。有人称他们为“城市候鸟”，也有人称他们为“新工人阶级”《[3》。农民工的这种流动性在中国传统节日春节期间尤为明显。即使是因为民工的流动，另一个当代中国术语“春节运动”也应运而生。也就是说，每年春节前后返乡探亲的农民工都会带着大包小包去火车站和汽车站，形成了世界上最大的人流。每年，政府都要为春节后返乡探亲的农民工办理春运。可以说，已经花费了大量的精力和大量的行政资源。由于农民工规模大、来去方向相对明显，春节期间他们被称为“农民工”。事实上，移民农民被称为“移民工人”，因为他们离开自己的家园和土地去经济发展区工作。

“农民工”只是中国特色的语境。其他国家和地区的类似群体是移徙工人。当国际社会或具有国际学术背景的人交流时，他们经常把中国农民工翻译成“农民工”。严格地说，这种翻译是根据国际社会中的类似团体进行的，但从本质上说，这种翻译是完全不正确或不完全正确的。其他国家和地区的专业移民没有融合，也没有城乡双重社会背景，也没有严格的户籍身份分离。中国的“农民工”具有“候鸟式”流动的特征，但没有实质的定居。改革开放30年来，各省、市、自治区都有农民工。然而，没有一个省级单位像市场经济国家和地区那样建立了安置“移民”的制度。没有法律秩序可循。社会还嘲笑称农民工为“盲人”。想象一下，改革开放后，成千上万的中国人可以移民到发达国家和地区，成为移民国家的“新国民”。相比之下，中国有多少城市依法消化吸收了多达1亿农民工，并将其中一些人“归化”为新公民？即使是很长一段时间，夸张地说，即使一个移民农民已经在某个城市生活、生存和就业了20到30年，他或她还能获得他或她所居住城市的公民身份——户籍吗？很少！相反，中国的另一批农民，即参加高考的“农民学生”，通过高考的最后一击和“跨越龙门”的一步成为了公民。从大学毕业后，这些\"农民学生\"没有为他们定居的城市做出贡献，甚至保留了无数农民的习惯，但他们的\"干部\"身份使他们能够立即拥有公民身份和城市的户籍。相比之下，差距很大。近年来，人们提到了\"移徙工人的公民化\"这一主题，这拉开了这个庞大群体融入公民的序幕。

3.移徙工人的公民化问题已经启动。近年来，农民工的市民化问题，尤其是“第二代”农民工的市民化问题，已经成为学术界的一个热门话题。所谓“农民工市民化”，是指农民工逐渐转化为公民的过程，即城市从事非农产业的农民工逐渐转化为公民的过程。农民工市民化不仅包括农民工户籍、产业转型和区域转移的变化，更重要的是包括农民工生活观念、思维方式、利益习惯和社会组织形式的转变。“[4]

在成为公民之前，他们没有居住地的公民身份，甚至不能确定他们要去哪里。然而，他们融入城市并成为公民的道路要快得多。农民工如何成为公民？学术界已经开始探索。在寻找相关学术文献时，笔者发现政界、经济界、社交界、劳工界和人口学界的学者都有不同程度的参与。这些学者从不同的角度进行了学术分析，许多学者提出了相当合理的建议。(2)然而，法律界尚未开始对此问题进行研究。以前存在农民拖欠工资、农民工社会保险拖欠、农民工社会保险缴费退保等问题。劳动法和社会保障法领域的学者进行了有针对性的学术研究和讨论，但农民工市民化的话题从未被触及。应该说，“农民工”涉及的许多法律关系都与劳动法和社会保障法有交集。农民工法律问题的讨论离不开劳动法和社会保障法，但这一学科的学者尚未对这一问题进行研究。作者以这个问题为论据。目的是参与“农民工市民化”这一宏大社会工程的学术探索，从法律学者的角度分析这一社会现象，包括法律主体、市民化过程中各方的权利和义务、相关机构的法律责任、市民化的路径和程序等。

二是农民工市民化的决定和法制的衰落

1.农民工市民化的决策与取向。“移徙工人的公民化”是一种非法纪律使用的语境。如果从法律学科的角度来看，这不是一个概念，它可以在其他学科中进行。农民工市民化是一项经济社会变革的系统工程，涉及面广，问题特别复杂。近年来，学术界对这一课题的探索无疑有利于国家决策。

自20世纪90年代以来，国家决策机构有意识、无意识地启动了“农民工市民化”的社会工程。然而，大多数项目是由一个部门单独执行的，或者政策大多是逐点发布的，很少或没有点和方面的组合。作为立法机构，全国人民代表大会常务委员会从未在这一领域开始任何特别立法，国务院也没有相关的行政立法。

全国人大通过的国民经济和社会发展计划、中共中央的有关决定、国务院各部门的通知和意见，在一定程度上反映了“农民工市民化”的决策取向。

1994年11月，原劳动部颁布了《农村劳动力跨省就业管理暂行规定》，建立了流动就业证规范化管理制度。虽然这一制度的实施不尽如人意，但在法律背景下，农民工的就业状况和就业年限应作为公民获得就业的法律依据。1995年，国务院办公厅发布了《关于加强农民工管理的意见》，指出要促进农村剩余劳动力就地转移，提高组织化程度和流动秩序，实行统一的农民工就业证和暂住证制度，整顿劳动力市场。暂住证制度的实施可能比较严格，但自其决定以国务院《意见》的形式发布以来。2003年，国务院发布了《农业部等部门关于2003-2010年全国农民工培训计划的通知》。指出政府应加大对农民工培训的投入，制定农民工培训激励政策，实施劳动预备制度，试行就业准入制度，加强对农民工的培训服务。在分析农民工市民化最客观因素的基础上，农民工融入城市最关键的因素是生存能力和职业技能，这也是他们入籍城市的基本条件之一。发布类似决定、通知和意见的机构包括全国成年人、国务院、国家计委、劳动部、司法部、文化部、农业部、建设部、财政部等部门[5]，但国务院两个主要部门，即公安部涉及的农民工入籍、教育部涉及的农民工子女临时借用以及入籍后对其父母的教育安排没有发布相关特别文件。无论如何，这些决定、通知、意见等。都在不同程度上发挥了作用，产生了相应的社会影响。应该说，它们是\"移徙工人公民化\"社会项目的一部分，至少在一定程度上包括了移徙工人公民化的要素。然而，上述决定、通知和意见甚至没有完成一批移徙工人或最合格和最有资格的移徙工人的转化。

农民工市民化的政策取向不能形成农民工直接转化为公民的现实。由于身份和社会歧视以及政策之间的不协调，移徙工人几乎没有转化为公民的正常途径，甚至夸张地说，几乎没有出路。例如，一名农民工受雇于北京的一家餐馆，长期从事厨师工作。没有人能想出在北京定居的方法。他们的家人和孩子和他们一起搬到了北京。显然，农民工市民化仍停留在纸面上，尚未形成具体的操作规则。上述决定、通知和意见对相关部门的工作安排和形成一定的社会影响具有一定的影响和价值。然而，对于个体农民工来说，尤其是那些想融入城市的人，他们可以说是“好的和无用的”。人们不能对这些红色头文件做任何事情，更不用说行使救济权了，因为他们没有人们需要的具体权利。

2.所有省市都没有关于移徙工人“返回”的立法。中国经济社会极其复杂，区域经济结构和经济发展水平差异明显。从农民工的进出口规则来看，珠三角和长三角应该是农民工最大的流入地。当然，农民工已经进入京津地区等城市，但是农民工却被系统地消化了。使农民工成为当地居民的法制建设可以说是零。从经济形势、城市人口密度和各地对外来人口的依赖性来看，农民工有不同程度的融入城市的需要。然而，农民成为公民的第一个门槛是户籍制度，这直接涉及到保护移徙工人本身及其子女的权益。

以北京为例，外国居民的常住人口已达800万，其中相当一部分属于农民工。每年春节，北京都处于萧条时期，所有的服务都不能及时提供，甚至早餐也成了问题。然而，北京户籍人口的增长从未停止。这些归化的人大多在定居归化之前就有文凭和工作单位。对于农民工来说，不管他们有多能干，他们在北京工作了多少年。没有可能定居下来并入籍成为公民。一些中小城市相对容易定居和归化。几年前，为了扩大房地产销售，天津郊区采取了所谓的“蓝色印度账户”(Blue India Account)政策，即所有购买具有一定居住面积的商品房的外国人都可以获得“蓝色印度账户”，凭此学生可以像天津本地学生一样参加当地的高考。成为具有地方特色的“投资移民”先锋。如果农民工不买房，他们就没有机会定居下来并入籍。包括移徙工人在内的移徙工人定居下来并入籍是公民化的最终结果。那么，根据他们所在城市的实际情况，应该制定什么样的标准，有多少比例的农民工应该入籍。应当通过地方立法，为移徙工人融入他们所在的地方形成一个路径秩序，以便相关的地方服务机构能够遵守规则。移徙工人公民化的最终结果是定居和归化，这需要遵守法律，并允许有关各方在不公正的情况下有相应的法律救济程序。这样，农民工和其他社会成员就可以有相应的合理期望，通过自身的努力和奋斗，为所在城市的建设和发展做出贡献。在获得相应的成就和资格后，他们可以依法实现自己的“公民梦”。只要马跑了，不喂马的模式就急需改变。近年来，关于“农民工市民化”的学术讨论以及国家在中小城市的城市化和定居措施都表明，政府已经开始关注这一大群体的市民化和融合问题，而不是铁板一块，排斥农民工的公民身份。我相信这种社会正义和社会趋势是无法阻止的，正确的方法是。“堵塞”与“疏通”的关系应妥善处理。各省、市、自治区将根据当地具体情况和当地经济结构、产业结构、城市容纳能力、公共服务提供能力等各种因素，每年指定一定比例的合格农民工定居并成为“新公民”。这可以调动这个群体的积极性，给这个群体提供实现“公民梦”的途径和方法。事实上，第二代和第三代农民工，也被称为“新生代农民工”，他们是在城市里出生和长大的，他们的生活环境是在城市里。虽然他们不享有与城市居民子女相同的生活和教育待遇，但他们不能“返回”[农村，因为农村不再是他们的家乡和农村。他们融入城市的条件更加成熟。唯一的不足是他们的教育水平。他们既不能被阻止，也不能被赶到一起。移徙工人融入城市必须在公民化的法治下，依法有序地逐步进行。

第三，农民工市民化的路径和法律依赖——考虑其他国家和地区的移民法

1.农民工市民化秩序的形成与立法的制定。农民工市民化是一个社会变革的过程，是一项巨大的社会建设工程。“农民工市民化”可以作为一个学术探索的命题，但不是一个严格的法律概念。农民工市民化的最终结果和本质是城市农民工的市民化问题。那么，这个法律体系在其他国家和地区属于什么法律体系呢？它属于移民法律体系。中国的移民政策相对严格，人员数量非常有限。户籍跨省市转移是指公务员、事业单位人员和学生参加高考后临时转移户籍。我们的社会生活中没有“移民”的概念，但对中国人来说，这是“户籍转移”的概念。20世纪50年代，中国颁布了户籍管理的相关规定，但《户籍法》尚未出台。“户籍立法是学术界和实务部门提出的中国户籍制度改革的方向。它的内涵是指利用一部系统的、更合法的、更合理的户籍法来改革现行的户籍管理行政法规和规章。”[8]

目前，我国的账户转移范围非常有限。可以跨省市转移的账户大多在公务员和事业单位人员转移领域，没有相关法律法规。它们都是外部世界未知的内部规章制度。如果我们考虑到我国大量移徙工人成为公民的需要和有关人员定居入籍的需要，制定《移民法》是非常必要的。因此，各地应建立与国际社会一致的移民机构。外国移民和国内移民都应受到相关法律的监管。专门机构还应处理移民事务，而不是只由公安部门控制的居留移民问题。移民当局应该检查移民的资格。申请人取得资格后，可以办理入籍手续。因此，中国特色的农民工城市法律制度应该按照移民法的法律原则来构建，而“农民工市民化”的路径及其法律制度应该有赖于中国农民工的市民化。

2.农民工定居归化的法律要求分析。其他国家和地区的移民法一般规定了两种移民，一种是投资移民，即有关各方必须在他们所在的地方或在他们投资的国家进行投资，达到相应的数额，并在向他们所在的地方作出相应的“贡献”后，可以按照法律程序申请移民。另一类是智力移民，也称为人才引进移民，一般是指具有专业能力和技术水平达到一定要求的人可以申请移民。此外，还有非法移民的合法归化----非法偷渡或以其他形式保留当地人及其子女生活一段时间，当地政府将依法将这些人归化为东道国国民。寻求政治庇护的移民等。从作者的观点和中国的实际情况来看，大城市、大城市和中小城市都设定了不同的门槛，允许农民工市民有条件地进行改造。这些法律条件包括:

(1)当地就业期和社会保险缴费期。就业期意味着农民工作为劳动者，为当地社会做出贡献。劳动是社会财富最重要的来源。就业时间越长，对当地社会的贡献就越大。从权利和义务一致的角度来看，还应优先考虑将\"老年\"移徙工人转变为公民，他们在达到一定标准后可以定居和归化。此外，社会保险缴款期，特别是养老金缴款期。这不仅代表了他对养老基金的代际贡献，也代表了他积累的养老保险。以最严重的特大城市为例，一个农民工，即使他的身份是农民工，也已经在这个城市工作了15年以上，他的养老保险缴费年限也超过了15年。这些人必须转变成当地公民。从感情和城市熟悉度的角度来看，他们也应该成为新公民。

(2)居住时间。中国目前的住房保障政策并不排斥农民工，甚至一些地方已经将他们的住房困难纳入保障体系。《暂住证》制度已经实施了一些年，这更是为城市治安管理和计划生育管理提供了支持。作者认为，城市的\"暂住证\"制度应该类似于发达市场经济国家给予其他国家国民的\"绿卡\"制度。在一定程度上，我国“暂住证”制度中的“暂住证”没有时间限制的上限。因此，它也相当于“永久居留许可”。对于持有《暂住证》并持有城市租赁住房合同或租赁政府公共租赁住房一定期限的农民工，其“暂住证”期限也应与上述就业期限和社会保险缴费期限相结合，成为公民转型的法律要求之一。

(3)专业能力和技术水平。中国长期以来实行职业资格证书制度和职业技能鉴定制度。例如，高级焊工具有罕见的技术水平，实际上是操作层面的熟练人员。高级厨师实际上是专业的。在计划经济时期，为领导人提供餐饮服务的高级厨师通常会根据高级工人的说法定居下来入籍。一般来说，他们通过内部文件或人事部门的批准定居下来入籍，这不是普遍和公开的。农民工市民化是指实行开放式职业技能资格考试。只有获得相应资格证书的人才能够满足新公民的要求。城市需要各种具有较强职业能力的实用人才。让掌握了一定技能的农民工定居并入籍是打破身份限制、打破身份和阶级壁垒的关键。30多年来，中国一直不重视技能型操作人才，已经有一年多的时间工人不能进入中国。过去，工农直接成为“副总理”。因此，工人和农民不能直接参与管理和“上层社会”的意识也是正确的。一些真正有才能的技术移民工人应该入籍成为新公民。

(4)城市中儿童的出生和受教育年限。一些农民工已经在这个城市工作和生活了很多年。他们的孩子也在这个城市出生并接受教育。这些“第二代”移徙工人的生活方式早已城市化，不能称为第二代移徙工人，因为他们尚未进入工作场所，也尚未就业。一些国家和地区实行与生俱来的权利，即出生决定国籍。特别是，移民人数众多的国家和地区实施了这种政策。农民工子女出生定居显然是不现实的。然而，移徙工人子女在当地出生并接受教育达到一定年限也是移徙工人定居和入籍的法律条件之一。

(5)农村承包土地和宅基地的收回。根据现行土地法律制度的规定，公民无权使用承包土地和宅基地。因此，农民工转为公民符合上述法律要求后，承包土地和宅基地应当依法流转，并由原登记的村、乡(镇)出具相关证明。该证书也是将移徙工人转化为公民的法律要求之一。简而言之，农民工转化为公民应当以当地城市的上述要求为依据，当事人应当依法申请入籍，实现公民的最终转化。

3.农民工市民化法律程序的构建。移民工人的公民化在上面已经被提到作为一个大的社会项目。因此，地方政府应该以法治思维高度重视农民工市民化，而不是一次一个、一次又一次地制定一套对策。这不是声明文件表达正确，但无法操作。笔者认为，具有立法权的地方各级人民代表大会应根据实际情况起草有关农民工入籍的法规。换言之，法律需要创造相应的权利，还应规定相关部门的责任。如果所有农民工都符合上述法律要求，证据非常充分，且承包的土地和宅基地已经转让，申请不能被批准的，可以依法申请行政复议并提起行政诉讼。因此，申请程序也应由当地法律法规规定。实现当事人申请的公开、公平和透明，并享有相应的程序救济权利。各地要建立服务机构，为农民工市民化服务，即农民工市民化。本组织不再是公安部门的户籍管理组织。公安部门户籍管理机构是当事人取得新公民身份后办理户籍的机构。户籍机构不应对上述法律要求进行实质性审查。

参考:

[1]刘樊沂。中国农民工经济状况与制度完善[。北京:经济管理出版社，2012:12。

[2]郑尚远。《论农村劳动力跨地区有序流动管理》[。《经济体制改革》，1995，(6)。

[[3]唐浩，农民工[男]。上海:锦绣文章出版社，2011:9。

[4]四川省人口和计划生育委员会研究组，编辑。四川[农民工城市化研究。北京:中国人口出版社，2011:13。

[5]周觅张广胜。新生代农民工城市化进程的测度及其决策机制[。北京:经济科学出版社，2013:33-39。

[6]刘瑞花。“民工荒”视角下的农民工社会保障——社会政策视角下的[。行政论坛，2013，(6):81-83。

[7]李·石兰，方小娇。新生代农民工市民化路径选择的新趋势[。江淮论坛，2014，(3)。

[8]卢一龙。朝岳户籍-中国户籍制度解读[。北京:中国社会科学出版社，2004:197。