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35125字硕士毕业论文财政分权下地方政府“土地财政”规模估算及其原因分析

论文类型:硕士毕业论文
论文字数:35125字
论点:土地,财政,地方政府
论文概述:

本文是财政学论文,本文采用理论研究与实证研究相结合的方法,尝试对财政分权制度下2000-2009年的全国的30个省、市、自治区地方政府土地财政规模进行估算,并在此基础之上通过面板回归的

论文正文:

1.介绍

1.1研究背景

从新中国成立到改革开放,中国的土地基本上是通过行政划拨免费使用的。改革开放后,土地有偿出让和交易将逐步放开。

自1994年分税制改革以来,地方政府财政长期处于预算赤字状态,相应的公共支出不断增加。从地方政府可以自由控制的财政资源来看,土地逐渐进入了地方政府的视野。

根据2010年中国国土资源公报公布的数据,2010年供应了428,200公顷土地。国有建设用地,其中工矿仓储用地152,700公顷,商业服务用地38,700公顷,居住用地114,400公顷,其他土地供应124,400公顷,同比分别增长7.9%、40.4%、40.3%和10.2%。1999年,总供应量仅为45,400公顷,增长了9倍。1999年,全国土地出让收入514.33亿元,到2010年,全国土地出让合同价格达到2.71万亿元,50多倍。土地租赁收入长期以来被视为预算外收入,已成为地方政府收入的主要来源之一。

作为土地一级市场的垄断供应商,地方政府在土地销售浪潮中获得了巨额利润。地方政府从土地中获取收入有三种主要方式:第一,通过提供土地,包括转让和出租国有土地使用权。二是取得土地开发所附带的建筑业和房地产业的营业税及相关税收,并纳入地方税收。第三,土地用于融资,地方政府融资平台利用土地抵押获得贷款。此外,土地收入可以由地方政府自由控制,因此许多地方政府都患有“土地依赖综合症”。地方政府借土地创造财富的做法实际上透支了未来几十年的土地收入。

不断上涨的土地价格也推高了房地产价格。梁方云和高铁梅(2006)认为,地价、前期房价和利率对房价的影响最大,给房地产行业带来泡沫,进一步给银行体系埋下隐患。根据《中国房地产统计年鉴》数据,2000年全国商品房平均价格为2111元/平方米,2009年达到4681元/平方米。涨幅超过120%。上海、北京和深圳等一些大中城市的房价涨幅远高于这个数字。房地产价格的急剧上涨也给银行业带来了巨大风险。

1.2研究意义

本文的研究具有一定的理论和实践意义。

首先,理论意义。至于土地财政的定义,现有研究一般只关注土地出让金,一般将土地出让金视为土地财政,而没有对政府与土地相关的收入进行梳理。在规模估算方面,现有研究没有将地方政府所有可用的土地相关收入数据纳入计算,导致政府实际土地收入被低估。通过梳理现有数据和相关法律法规,对土地财政规模进行了较为合理的估算,得出了地方政府土地收入规模,弥补了现有研究的不足,具有一定的理论意义。

第二,现实意义。通过对土地财政成因的分析,可以得出地方政府在此次土地出让浪潮中的动力,对政策建议和制定具有一定的现实意义。

2.文献评论

2.1财政分权框架

自1994年分税制改革以来,地方政府和中央政府之间的财政和行政权力分配发生了巨大变化。具体表现为中央政府逐步征收财权,将相对宽松的税收转移给中央政府或增加中央份额。例如,从1997年开始,证券交易印花税将从中央政府的50%和地方政府的50%提高到中央政府的80%和地方政府的20%。然后在2000年,中央政府将调整到97%,地方政府将调整到3%。2002年,中央和地方政府分别获得50%的所得税。2003年后,中央政府将调整到60%,地方政府将调整到40%。与此同时,权力正在分散。周延(2000)认为,在地方财权被征收的同时,财政支出责任不是减少,而是增加。在这样一个财政体制下,收入不断征收,支出分散,很容易打破地方政府收支平衡,从而导致“政府强制征地”。在分析地方政府土地财政问题时,有必要首先回顾财政分权的研究。

传统的财政分权理论认为,在财政分权制度下,地方政府在信息方面具有更多优势,能够更好地满足选民的偏好,从而有助于增加地方政府提供地方公共产品的激励,有效地提供地方公共服务的质量。这就是著名的“用脚投票”理论。人们会自发地从公共产品成本较高的地区流向成本较低的地区,从长远来看,地区之间的成本差异不会存在。通过对中央和地方政府存在的合理性和必要性的分析,得出中央政府对宏观经济稳定和收入再分配负有责任,而地方政府应实施资源配置政策的结论。中央政府和地方政府之间的权力下放是必要和可行的。在《财政联邦主义》(Financial Federalism)一书中,提出了“分权定理”:当中央政府和地方政府的公共品单位供给成本相同时,地方政府在分配商品方面更有效率,因为地方政府更了解其管辖范围内选民的效用和需求。传统的财政分权理论更注重分权与经济效率的关系研究。

第二代财政分权理论着重研究政治分权与经济增长的关系,指出财政分权通过对生产效率和消费效率的影响实现经济增长。钱等人(1997)认为,财政分权有利于改善各级政府的激励措施,提高资源配置效率。钱和罗兰(1998)、金、钱和魏因加斯特(2001)认为,财政分权可以鼓励地方政府更好地保持和促进市场化进程,从而促进经济增长。

2.2中国土地金融研究

首先,土地财政的定义还没有统一。吴灿彦和陈多昌(2009)将土地财政定义为:与土地直接相关的税收收入、间接税收入和政府部门费用。罗必良认为,土地财政包括土地税收、土地非税收入和土地隐性收入。刘红梅、张志彬和王克强(2008)认为,土地财政由土地资产收入、土地税收收入、行政收费收入等四部分组成。杨元元(2009)将土地财政定义为六个部分的总和:土地租赁、直接税(包括:耕地占用税、土地增值税、财产税、城市土地使用税、契税)和企业所得税。不同的定义导致了对土地融资总体规模的不同看法。选择相对合理可行的口径成为研究土地金融的第一步。

其次,由于中国土地金融内部结构的复杂性和统计数据等原因的限制,目前对中国土地金融的研究大多是个案研究(特别是个别省市)。选定的病例分布在东部、中部和西部地区。

东部地区:孙傅娟(2008)通过对厦门市2000-2006年财政收入的分析,认为土地收入在地方财政中起着不可或缺的作用。蒋省三和刘守英(2006)引用了东部发达地区的一个案例,发现该地区的政府财政是“土地财政”,土地财政已成为地方财政和城市建设的重要收入来源。

中部地区:陈志勇和陈莉莉(2010年)对中部地区的一个地级市进行了统计分析,发现2006-2008年间,土地和房地产租赁税占该市同级财政收入的60%以上,比例高时占40%。地方政府严重依赖与土地相关的收入。

所有这些案例研究都发现,土地收入(包括土地出让金和相关税收)在地方财政中发挥着重要作用,地方政府依赖土地收入。虽然个案研究让我们透过「透过管子看」来详细了解土地的金融结构,但缺点也很明显,就是我们只能局限于一个省和一个市。当然,也有王小鹰、何明宇和高永(2006)对2001-2004年安徽省昆山市、桐城市和四川省成都市新都区的土地流转市场进行了比较研究,以弥补这一不足。然而,我们仍然希望从更广的范围来理解土地金融。国内一些学者做了相关尝试。

3.中国的土地利用制度……10

3.1中国土地利用制度的发展.........10

3.2中国土地出让金相关制度.......13

3.3本章总结.......15

4.年土地金融的概念、现状和构成……16

4.1土地融资的概念........16

4.2土地财务状况........17

5.地方政府土地财政规模估算.......27

5.1中央政府和地方政府之间的共享…… 27

5.2土地财务规模估算的假设......28

7.关于模型设置和测量结果的讨论

7.2结果讨论

回归结果基本支持第六章的分析。

(1)总体回归结果

财政差距的扩大将促进政府获得土地收入。财政缺口每增加一个百分点,土地有偿使用收入的直接税和间接税、土地有偿使用收入的直接税和间接税将分别增加0.38%、0.24%和0.21%,依次减少。这表明,当财政缺口扩大时,政府直接考虑土地出让金等相对直接而明显的收入,而相关税收对政府并不那么敏感。

城市人口的增加也促进了政府获得土地收入。城市人口每增加1%,政府的土地收入就会增加0.5-0.6%,这是三个核心解释变量中最灵活的一个。这一结果也符合现实。随着20世纪80年代人口高峰期人口陆续进入适婚年龄,对房地产的刚性需求增加,产业、金融、社会闲散等各种资金进入房地产市场,使得房地产市场火爆,“地王”频频出现。政府享受了房地产繁荣带来的巨额土地出让金和相关税收。

政府间竞争在未修改的模型中不显著,但在修改的模型中显著。在本文第六章的分析中,也提到了这一因素的影响不是直接的。政府在衡量“工业化”和“城市化”时没有进行量化考虑,换句话说,土地融资只是政府间竞争的“副产品”(核心产品可能仍然是经济增长),因此这一因素的影响仅为0.09-0.1个百分点。

此外,2004年的政策预计将促进地方政府获得土地收入,从有偿土地使用收入、直接税和间接税的角度来看,影响将依次减少。这表明,当地方政府面临“土地期限”时,首先要考虑的是土地租赁。2008年的金融危机对土地收入产生了负面影响。

8.结论、建议和展望

8.1结论

首先,从规模来看,近10年来,地方政府的土地财政规模迅速增长,已经成为地方政府重要的财政资源之一。东部地区土地财政规模占总量的65%-75%,中部和西部地区分别占15%左右。东部地区比中西部地区高得多,中西部地区总量相同,东部地区的增长也领先于中西部地区。从结构上看,2000年土地有偿使用收入大致相当于直接税和间接税,然后迅速增加,2009年达到1.7万亿元以上。自2003年以来,土地有偿使用收入在土地融资总额中的比例稳定在60%-70%。直接税和间接税分别占15%-20%。土地有偿使用收入(特别是土地出让金)是土地财政的主要组成部分。从增长的角度来看,土地有偿使用收入增长迅速,但波动很大,而直接税和间接税的增长率相对稳定。间接税中,营业税占80-90%,企业所得税仅占10-20%。营业税达到土地财政总规模,是土地财政的重要组成部分。

其次,从土地融资的成因角度出发。首先,财政差距的扩大确实会推动政府获得土地收入。本文对土地财政的三级分析结果表明,当财政差距扩大时,政府直接考虑的是土地租赁等相对直接的收入,而不是相关的税收。从不同地区来看,金融缺口对西部地区的土地金融没有显著影响,但对东部和中部地区有显著影响。这可能与国家对西部地区的政策倾向和转移支付有关。西部地区的地方政府期望中央政府给予相对明确的转移支付,中部和东部地区都需要地方政府积极寻求财政资源。第二,城市化导致的城市人口增长推动了政府获得土地收入。大量农村人口进城增加了对住房的需求,也促进了城市商业和服务业的发展,从而增加了对土地的整体需求,进一步增加了地方政府的土地财政收入。第三,对地方竞争模型的估计不完全显著,中央政府之间的竞争对土地财政的影响明显。政府在衡量“工业化”和“城市化”时,可能没有定量考虑。东部地区对工业化项目有一定的选择,西部地区由于基础设施落后等因素,没有强烈的土地招商意愿。只有中部地区比较激烈。

最后,政策和外部因素的影响。2004年的“土地限期”政策预计将对地方政府产生影响。直接结果是,当截止日期临近时,地方政府将在2003年集体出售土地。然而,2008年金融危机及其后续影响对土地融资产生了负面影响。

参考文献(省略)