8489字硕士毕业论文教育专业毕业论文:学前教育管理体系与投资体系研究综述
论文类型：硕士毕业论文
论文字数：8489字
论点：学前教育,政府,学前
论文概述：
本文是一篇教育专业毕业论文，主要论述了学前教育管理体制有宏观和微观之分，本文主要指向宏观的学前教育管理体制，即学前教育行政管理体制.
论文正文：
自2000年以来，政府越来越重视学前教育的发展。《国家中长期教育改革和发展计划纲要》(2010-2020年)具体规定了未来10年学前教育的发展目标，要求在条件允许的地区普及1年学前教育、2年基础普及学前教育和3年普及学前教育。在学前教育大发展的背景下，专家学者从各自的角度对我国学前教育的管理体制和投入体制进行了深入的研究和探讨，并取得了丰硕的研究成果。本文试图进一步梳理相关研究成果，以期对学前教育的发展有所裨益。
一、学前教育管理体制研究
学前教育管理体制有宏观和微观之分，本文主要指向宏观的学前教育管理体制，即学前教育行政管理体制。“这个意义上的学前教育管理体制隶属于公共管理的范畴”，“主要包括国家组织领导和管理学前教育事业的基本体系和工作制度”，“是学前教育体制的核心”。[1]
(一)我国学前教育管理体制存在的主要问题1. 行政管理机构与人员设置不完善。很多学者认为，当前我国学前教育行政管理力量严重不足，学前教育管理机构与人员设置尚不完善。据统计，教育部幼儿教育处编制仅有2人，实际在编只有1人。全国31个省(自治区、直辖市)除北京和天津还保留学前教育管理机构外，其他29个省(自治区、直辖市)在机构改革中陆续撤并，由基础教育处一名同志兼管，在不少省市没有幼教专职干部，或专职干部往往身兼数职。全国各级教育行政部门只有11名幼教专职人员和31名幼教兼职人员。庞丽娟与范明丽认为，现有政策文件中对相关机构和人员的设置规定不明确，并且缺乏对机构和人员设置数量、资质、归属、职责等明确的规定，导致操作性差。2. 管理部门间职、权、责定位与划分不明。管理部门间职、权、责定位与划分不明问题主要表现在以下几个方面：第一，中央政府职责缺位、不到位与错位并存，导致学前教育立法迟滞，学前教育发展不均衡等问题出现。第二，地方政府间权、责错位严重，导致责任主体重心过低，上下级政府间权、责关系不对称等问题。第三，政府各部门间职责定位不清，职、权、责划分不合理，导致权责配置交叉，多头管理、批管分离问题突出。此外，正是由于管理部门间职、权、责定位与划分不明，进一步导致了对农村教育、民办教育的管理不到位。3. 监控体制与机制不健全。目前，我国中央和许多省都缺乏对学前教育质量的监控，并且即使少数省份有监控也基本上是对公办幼儿园的分级分类评定、验收和督导，而数量众多的民办园不在监控之列。这就进一步反映出当前的学前教育质量监控范围尚不全面、监控标准缺失或不完善、监控机制有待改进等问题。因此，有学者指出，我国目前各种社会力量办园的条件、权利和行为缺乏应有的规范和保障;现有的幼儿园分级管理机制呈现出溢出的异化效应，即分级机制在促进学前教育质量提高的同时，又具有拉大群体间不公平的内在机理，阻绝了弱势群体利益诉求。(王培峰，2011)4. 幼儿园管理模式单一。当前，学前教育的管理主要依靠政府力量推动，导致管理模式单一化，而忽视了学前教育机构存在的广泛社会民众基础，将家长、社区、民间团体等管理力量排除在外，难以满足群众对学前教育效率和质量的要求。张燕认为，从社区学前教育的角度对此问题进行了理论探讨，认为根据社会学和大教育观念，学前教育或幼儿教育不等于幼儿园的机构教育，不等于单一模式的正规化幼儿园教育，而应纳入开放的社会体系，将它置于社会社区的大环境。幼儿教育要走出单纯就教育系统自身的角度进行行业化管理化的形式，将行业化管理与社会化管理相结合，探索幼教社会化管理模式。
(二)当前我国学前教育管理体制的改进策略1. 政府应理顺与市场的关系，切实承担主导责任。有关学前教育管理中的政府责任问题是近期学者研究的重点问题。综合来看，学者们一致认为我国政府应当在学前教育管理中承担主导责任。其依据主要有：第一，从学前教育的公益性角度论证，认为“学前教育是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业”， 公益性是学前教育的“根本性质”，并具有教育的强正外部性特征;第二，从学前教育的地位和作用来看，它是我国学制的第一阶段，也是我国学校教育和终身教育的奠基阶段;第三，学前教育市场面临着严重的信息不对称与不完整问题，容易导致学前教育的“市场失灵”，会降低学前教育供给的效率，并进一步带来学前教育的不公平，因此需要政府的介入。由此，学者们进一步分析了当前我国政府未起到主导作用的原因，主要是对学前教育的公益性和重要性认识不到位、政府管理学前教育的职能没有及时明确定位、以社会力量兴办幼儿园为主体的政策导向失范。对政府应具体发挥什么样的主导作用目前学者们仍在探讨之中，但庞丽娟等认为政府主导绝对不仅仅指“政府办园”，政府主要应在学前教育发展中承担统筹规划、政策引导、规范管理、队伍建设、质量提升和督导评估等方面的职责。2. 加快学前教育立法进程。立法保障和促进学前教育事业发展是现代政府职责的重要内容，是当前破解我国学前教育发展诸多问题的关键所在和迫切需求。有学者指出，当前各级教育部门采取多种措施发展学前教育仍收效甚微的根本在于高位、专门、有力的学前教育法律法规与保障的缺失。因此，学前教育立法必须将学前教育管理体制作为重点考虑，即法案必须明确政府责任及相关部门的职责;明确规定中央、省、地市应设立学前教育专门行政管理机构，县级应有专门机构或专职干部，等等。3. 建立横纵联通的学前教育管理体制。首先，从纵向上看，提升学前教育管理责任主体重心，实行“省级统筹、以县(区)为主、县乡(或区与街道)共管”的学前教育管理体制。作为我国五级政府体制的最基层单位——乡镇(街道)，目前承担着学前教育管理的主要和直接责任。但是乡镇(街道)的财力最为薄弱，学前教育发展的经费投入和资金筹措没有保障，管理层级过低，事业发展无法有效统筹，导致财权与事权严重失衡。因此，学者们普遍认为当前我国亟须整体提升学前教育管理责任主体重心：一方面，应明确县(区)为学前教育管理的责任主体;另一方面，中央政府应加强宏观调控和加大转移支付力度，省市政府应加强统筹，在学前教育管理中扮演更加积极的角色，即应该逐步实行“省级统筹、以县(区)为主、县乡(或区与街道)共管”的学前教育管理体制。在农村学前教育管理上，罗智英等认为，随着农村税费改革的实行，农村教育系统承受了比以往更大的财政压力。因此，在农村地区更应实行“省级统筹、以县为主、县乡共管”的农村学前教育管理体制。其次，从横向上看，明确政府各相关部门的职、权、责，加强对民办园的宏观监管，对幼儿园实行教育部门归口管理。我国的幼儿教育办园体制呈现多元化特点。这种多元化的办园体制决定了学前教育的管理问题不仅仅是教育部门的事情，也牵涉到许多部门。学者建议，在公办园的管理上，农村乡镇中心幼儿园的建设和发展应由县级政府牵头，协调处理好教育与其他部门间的关系，统筹并充分、有效利用现有农村富余教育资源，多渠道扩大学前教育资源。城市小区配套幼儿园应在明确其性质、用地和产权的基础上，由政府牵头，建立起教育与其他相关部门联合的专门机构，统筹领导与协调小区配套幼儿园的建设和管理工作，尤其是要充分发挥教育部门的审批、验收和管理职权。在民办学前教育发展中，戴明丽认为，政府应承担制定并完善相关法律政策，创造良好的制度环境等责任。在其管理上，应建立健全民办学前教育管理组织，取消当前审批与登记管理分属教育行政部门和民政部门的“双重管理体制”，将民办学前教育归口教育部门管理，加强对民办学前教育的宏观管理。当前，刘鸿昌与徐建平提出学前教育管理体制应增强教育行政部门统一规范管理幼教机构的责任意识;政府对于民办幼儿园的资助统一由教育行政部门归口管理，各地民政、工商、税务、物价等部门应协助管理;统一协调将自收、自支系统举办的幼托机构调整为属地管理，或移交当地教育部门管理使用。曾晓东进一步指出：在幼儿园转制过程中，必须注意转制的目标。首先要考虑公共服务功能的保持和改进;转制最核心的内容是程序正确和各种利益充分表达。4.建立健全质量检测与评估标准，完善监控体制与机制。针对当前民办幼儿园管理混乱、教育质量滑坡的现状，各级教育行政主管部门应树立全面的学前教育质量观，积极采取应对措施，建立健全教育质量检测与评估标准，完善监控体制与机制。相关的标准包括：幼儿园的收费标准与审批标准、幼教师资的资格标准与工资标准等。其中，有学者建议幼儿园的收费标准可以由政府组织各相关利益主体组成成本测算管理委员会，协商议价，确定合理收费标准;审批标准不宜采用办园规模、资金量作为绝对标准，而应依据师幼比、生均占地面积、基本的卫生条件和设施、设备等条件评估其开园资格。5. 探索社会化的幼儿园管理模式。学者们普遍认为，当前需要从政府单一管理幼儿园的模式逐渐转变为社会化的管理模式。张燕认为，学前教育管理有其自身的特殊性，学前教育的福利性、社会性、公益性等性质决定了其事业发展和管理上仅仅依靠教育行政部门单一的垂直管理不可能奏效，需要将行业化管理与社会化管理相结合。王培峰也认为，随着社会各项改革的推进，个人利益和个人关系的存在更多转向了社区，过去的“单位人”逐步变成“社区人”。因此，应建立政府主导下社区(村)广泛参与的扁平化管理格局，吸引社区(村)公民的参与，增加对社会公共利益需求的回应性。
二、关于学前教育投入体制的研究
(一)我国学前教育投入体制的现状田志磊、张雪指出：目前我国的学前教育投入体制基本上没有脱离1952年颁布的《幼儿教育暂行规程草案》的框架，并提出具备以下几个特征：第一，学前教育经费来自政府、家庭和集体组织多个渠道。不同时期的经费来源渠道有所不同，20世纪50年代至90年代中期，政府投入比例最高，其次是集体投入，最后是个人投入;但自20世纪90年代中期以来，家庭投入最高，其次是政府和集体。第二，不同类型学前教育机构经费来源差异很大，但总体来讲，个人与家庭投入均逐步成为各类学前教育经费的主要来源。第三，政府学前教育经费主要由区、县和乡镇、街道负担，并直接拨付给学前教育机构。
(二)我国学前教育投入体制存在的主要问题1. 投入总量不足。学者们一致认为，当前我国学前教育投入严重不足。首先，学前教育经费投入占GDP比例低于国际水平。1997年至2006年10年来，我国学前教育经费总投入占GDP的比例平均为0.06%，仅相当于OECD国家平均水平的10%。其次，学前教育投入占教育总投入的比例很小。据统计， 1997 年至2006 年，学前教育投入占教育总投入的比例均不足1.5%，并且比例几乎连年下降。此外，我国学前教育投入还呈现比较明显的地区差异。东部沿海发达地区预算内学前教育经费往往远高于全国平均水平，而很多地区则远远低于平均水平。投入不足导致目前我国学前教育毛入学率偏低，公办学前教育资源占比低，且总体供给短缺，也是造成“天价幼儿园”的根源之一，强化了学前教育不公平。2. 投入分配不公平。不同地区之间财政投入不公平。由于我国学前教育的财政投入主体是地方政府，因此经济发达程度不同的地区对学前教育的财政投入水平差异巨大。2004年，北京市幼教专项经费300万元，河南省为30万元，吉林省为20万元。以生均成本为例，比较发达地区与欠发达地区地方政府教育经费投入的差距，高等学校为3.9倍，中学为7.3倍，小学为8.8倍。可见，越往基础教育阶段，差距越大，学前教育阶段的差距甚至达到几十倍。城乡幼儿园之间财政投入不公平。城乡二元结构导致的城乡巨大差异在公共服务领域尤为突出，特别是农村税费改革之后，农村学前教育基本失去了主要的资金来源，农村幼儿园的发展举步维艰。苏北地区的调查数据显示，2010年该地区城市幼儿园的生均财政投入超过500 元，而农村生均财政投入则不足20元。不同办园体制幼儿园之间财政投入不公平。我国幼儿园按照办园主体可以分为教育部门办园、其他部门办园、集体办园和民办幼儿园。由于当前按照隶属关系分配财政经费导致公办园几乎获得了绝大多数的财政性资金，而集体办和民办幼儿园获得的财政投入极为有限，不同评估等级幼儿园之间财政投入不公平。柏檀等学者认为由于各类示范园在办学条件、保教队伍、安全卫生等方面都有明确要求，各地在“政绩观”的驱使下，纷纷向有条件创建示范园的幼儿园倾斜性增加财政投入，加剧了学前教育财政投入的分配不均。3. 投入结构失衡。财政经费中公用经费占比例低。我国目前的学前教育财政经费投入，绝大部分都用作了教师的工资福利支出，而用于幼儿园日常运转的公用经费却很少。据统计，近年来我国预算内公用经费支出占预算内经费支出的比例略有增长，但2009年这一比例依然不足10%。政府投入比例偏低，家庭负担比重过高。田志磊、张雪有把握地推断出，中国学前教育总经费中家庭负担的比例在70%以上，并指出这个比例高于大多数经济发达国家，也是中国各级教育中最高的。中央和省级政府投入偏低，区县及以下政府投入比重偏高。截至2009年，我国中央财政基本上没有学前教育投入，仅有少数省份的省级财政对学前教育有少量投入，预算内学前教育经费主要由区县和乡镇街道投入。王海英指出：这种低重心的分权制投资格局纵向性太强，缺少横向意义上的互补与转移支付，致使学前教育不得不过于依赖地方财政，最终使得各地经济发展的不平衡直接演变为学前教育发展上的不平衡。4. 学前教育机构收费混乱，收费差异大。在我国，条件好的公办学前教育机构普遍违规收取赞助费或择园费。城市的学前教育机构普遍进行额外收费， 各种费用名目繁多而且成本不透明。而不少条件差的幼儿园则收费很低，有的甚至为了竞争生源，低到根本无法为幼儿提供有基本质量的保育和教育服务。
(三)当前我国学前教育投入体制的改进策略1. 加大财政投入，建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制。学前教育财政投入严重不足是导致学前教育事业发展诸多问题的重要原因之一。有学者从学前教育的准公共产品性质、高于其他教育阶段的社会投资回报和学前教育公平的视角指出政府分担学前教育成本具有其充足的合理性，并认为应该承担大份额的学前教育成本。因此，加大财政投入，建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制就成为改进我国学前教育投入体制的必然。具体来讲：各级政府应在预算内将学前教育经费单项列支，设立学前教育专项经费并确保专款专用;应按照“三个增长”的原则稳定增加学前教育投入;还应该在其他社会政策层面对学前教育进行间接投入;加快学前教育财政投入立法，尤其是学前教育投入成本分担的法律法规。2. 明确各级政府投入责任，构建合理的政府、社会、家庭共同分担机制。构建合理的学前教育成本分担机制是改进学前教育投入体制的关键，它涉及学前教育各方利益主体间投入责任的划分，也涉及各级政府内部投入责任的划分。当前，我国都存在这两类责任划分不合理的问题。为解决这两方面的问题，必须明确各级政府投入责任，构建合理的政府、社会、家庭共同分担机制。首先，在各级政府间责任的划分上，田志磊、张雪认为应建立中央、省和地市三级政府都承担部分学前教育财政责任，五级政府共同分担的政府投入体制。其中，中央政府主要承担家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比例的公用经费责任，负担比例不低于预算内学前教育总经费的20%;省级政府制定本地的幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，与地市级政府一起承担新建和改建幼儿园的经费、教师培训经费和一定比例的教职工工资福利经费，负担比例不低于预算内学前教育总经费的30%;区县和乡镇、街道承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、一定比例的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比例不高于预算内学前教育总经费的50%。这就将各级政府的投入责任做了明确规定。其次，根据地区实际情况，构建合理的政府、社会、家庭共同分担机制。赵景辉、刘云艳指出：由于不同的国家、区域、城市在经济发展、生活水平等方面存在着巨大的差异，应根据所在地区的实际情况进行合理评估，然后在此基础上形成具有地域差异性与补偿性的成本分担模式。中央政府则根据各地情况给予最低水准保障并进行调节，以此促进我国学前教育事业的均衡发展，缩小东、中、西部发展差距。罗智英进一步提出，农村社会力量几乎只有农民个人且难以独自承担所有的教育成本，更应建立以政府投入为主的学前教育投入模式。3. 改革分配方式，提高学前教育的公平和效率。将财政经费主要投向少数本身自给能力很强的公办园和所谓“示范园”，不仅有悖于教育公平，更降低了财政经费的使用效率。有研究指出：我国学前教育财政投入集中投向公办园可能产生对民办学前教育的“挤占效应”。这就说明必须对当前的学前教育经费分配方式进行改革。首先，广泛建立并加大对普惠性公办幼儿园的财政投入。将财政拨款占普惠性公办幼儿园收入至少50%作为基本目标，并且新增学前教育经费应该主要用于普惠性公办幼儿园的发展。优先在农村和城乡结合部、城市新居民区发展普惠性公办幼儿园。有研究证明，只要各级政府按照国务院国[2010]41号文“新增教育经费向学前教育倾斜”的要求，是完全能保证普惠性公办幼儿园发展经费需要的。其次， 建立幼儿入园资助体系，提高低收入家庭幼儿平等接受学前教育的机会。目前，我国亟需建立全国性的幼儿入园资助体系。田志磊等提出，可以参照普通高中助学体系建立以财政补助为主、学前教育机构减免和社会资助为辅的幼儿入园资助体系。中央政府按在园幼儿20%的比例， 建立国家幼儿入园补助金， 每个幼儿的资助额度大体相当于全国平均的保育教育费水平。在向各个省、自治区和直辖市分配资助名额和资金时， 考虑其贫困人口的比例。对于保育教育费高出全国平均水平的地区， 由省级政府提供补充资助。这样一个资金水平， 是中央政府完全能够承担的。第三，通过购买服务和教育券等方式加大对普惠性民办园的财政支持。普惠性民办园在满足低收入家庭幼儿学前教育需求方面也发挥着重要的作用。购买服务和教育券等投入方式一定程度上引导了民办园的发展方向，但是同时必须对民办园设定一定范围内的准入条件，例如办学质量、收费水平、信息透明度。4. 建立与完善学前教育财政投入的监管机制。除加强内部监管外，赵景辉、刘云艳提出我国特别需要建立独立于政府与幼儿园的第三方财政监督体系。这一体系主要是对政府的学前教育经费投入进行监督，并依法向各级权力机关负责，定时公布监督报告，督促政府改进存在的问题，提高投入的效益。与此同时，第三方监督体系还应对幼儿园的财政运转情况进行监督和指导，以保证其合法合理地使用政府投入的财政性学前教育经费。就幼儿园的财政监管而言，必须改革和完善学前教育机构的收费管理体制。具体来讲：应首先建立学前教育机构成本计算和公开办法，要求幼儿园按规范方法计算成本并向社会透明公开，之后由物价部门制定和完善成本监审办法对幼儿园财物信息进行核实。最后，物价部门根据省级或市级政府出台的指导性收费标准对幼儿园进行定期监督和检查。此外，徐雨虹还从新制度经济学的视角对我国的学前教育投资体制进行了研究，指出当前我国学前教育投资体制问题出现的原因之一是制度变迁中的路径依赖，为此应进行必要的强制性变迁。
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